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Finanzierung im Infrastrukturbereich: Einnahmeausfallversicherungen bei Public-Private Partnerships

Dies ist ein Gastartikel von André Jalowy. Wenn auch Sie Interesse haben, hier einen Gastartikel zu veröffentlichen, dann schreiben Sie uns bitte.

Aktuell wird viel über die Finanzierungslücke im Infrastruktursektor diskutiert. Für die Behebung dieser werden verschiedene Modelle diskutiert: Soll ein haushaltsunabhängiger Fond eingerichtet werden, welcher zweckgebunden für die zu verwenden ist, eine von allen Nutzern der Straße, von Ausländer oder von Deutschen erhoben oder die Privatwirtschaft stärker involviert werden? All diese unterschiedlichen Möglichkeiten haben jeweils ihre spezifischen Vor- und Nachteile.

Zur heutigen Finanzierungspraxis gehören auch die sogenannten Public-Private Partnerships (PPP), die in öffentliche-private Partnerschaften (kurz ÖPP) genannt werden. Ein Konsortium von privaten Investoren, Baufirmen oder Hedgefonds übernimmt die Finanzierung, den Bau und auch oft den Betrieb eines Projektes. Ein Beispiel ist die A1. Im Gegenzug erhält das Konsortium für einen bestimmten Zeitraum alle Einnahmen auf dieser Strecke, im Falle der A1 die Einnahmen aus der der nächsten 30 Jahre. Vorteile sind der schnellere Bau und die Entlastung des Bundes bei der Finanzierung. Ein Nachteil ist unter anderem der Einnahmenausfall aufseiten des Bundes.

Doch es gibt es bei dieser Finanzierungsform ein weiteres, wesentlich schwerwiegenderes Problem. Der Bund garantiert bei jedem dieser Projekte dem Konsortium Mindesteinnahmen in Höhe eines zuvor festgesetzten Betrages X. Damit sichert sich die Privatwirtschaft ihre Investition ab. Die Konsortialteilnehmer erhalten einen garantierten Grundbetrag an Einnahmen, entweder aus der Maut oder, bei niedrigeren Einnahmen als erwartet, aus dem öffentlichen Haushalt. Dieses Vorgehen folgt dem Prinzip eines Aufstockers beim Arbeitsamt. Das gesamte Risiko trägt der Bund für die nächsten 30 Jahre. Da niemand die Zukunft exakt voraussagen kann, sind diese anfallenden „Versicherungskosten“ zur Erfüllung des Vertragsinhaltes extrem hoch. 

Der Artikel Alternative to Goverment Revenue Guarantees: Dynamic Revenue Insurance Contracts von Nicola Chiara, M. ASCE und Nakhon Kokkaew 1 beschäftigt sich mit genau diesem Thema. 

Anhand einer Beispielrechnung zeigen die Autoren, dass mit einem von ihnen entwickelten Modell nur 10% der Versicherungskosten im Vergleich zur heutigen Praxis benötigt werden. Wie ist das möglich?

Für die Berechnung wurde das folgende realistische Rechenbeispiel aufgestellt:

Eine mautpflichtige Straße soll zwischen zwei Bezirken in New York, White Plains und Rochelle, gebaut werden. Die Projektkosten werden auf 200 Mio. $ taxiert, für alle administrativen Positionen (Verwaltung, Anlaufkosten, etc.) werden 235 Mio. $ benötigt. Die Bauzeit ist auf zwei Jahre angesetzt, die Laufzeit der Konzession auf 35 Jahre. Aus Vereinfachungsgründen wird angenommen, dass jedes Fahrzeug denselben Tarif bezahlt, unabhängig von Fahrzeugklasse, Abgaswerten oder Antriebsart.

Wie bei jedem privatwirtschaftlichen Projekt wird der sogenannte Kapitalwert berechnet. Hier werden Investitionsbetrag, aktuelle Zinsen und weiteren Faktoren einbezogen, um die Höhe der jährlichen durchschnittlichen Auszahlung an den Investor zu bestimmen. Quasi seine Rendite. Wenn dieser Wert positiv ist, bei dem betrachteten Beispiel beträgt er 3,4 Mio. $, ist ein Projekt rentabel.

Bevor jedoch ein seriöser Investor sein Geld anlegt, analysiert er das potenzielle Risiko. Langsam nähern wir uns dem Problem der staatlichen Garantien. Im Infrastruktursektor kommt noch ein weiteres Problem hinzu: Wir haben keine vollständige Konkurrenz im Markt. Es gibt immer monopolistische Tendenzen, unabhängig ob es sich beim betrachteten Objekt um einen Schienenstrang, Straßen oder Stromleitungen handelt. Beispielsweise wird parallel zur A1 keine weitere Straße mit demselben Fassungsvolumen gebaut werden. Damit ist der Betreiber ein Monopolist. Daraus ergibt sich eine gewisse Machtposition bei Nachverhandlungen. Das Betreiberkonsortium kann beispielsweise den Winterdienst auf einem minimalen Level halten, um anders als im Vertrag vereinbart, Kosten zu senken und den Gewinn zu maximieren. Wenn dies bei Autofahrern und oder den Behörden auf Missfallen stößt, wird die Behörde mit entsprechenden Sanktionen drohen. Doch dadurch entstehen Kostensteigerungen, welche der Betreiber bei Nichterreichen seines Renditeziels erstattet oder ausgeglichen haben möchte. Da der Staat vertraglich einen Einnahmenbetrag garantiert, wird er nachgeben (müssen). Der Rostocker ist so ein Nachverhandlungsfall: 2005 stand der Tunnel aufgrund von nur 11.000 Fahrzeugen pro Tag, anstatt von 1994 prognostizieren 30.000 Nutzern pro Tag vor der Pleite. Die Stadt verlängerte die Konzession von 30 Jahren auf 50 Jahre und verliert dadurch die Mauteinnahmen über weitere 20 Jahre. 

Hinzu kommt der enorme Zeitraum, über welchen sich die Investition amortisieren soll. Beispielsweise kann niemand mit Sicherheit prognostizieren, wie hoch das Lkw-Aufkommen in 30 Jahren wirklich sein wird. Für den privaten Sektor wäre die Investition ohne staatliche Garantien fast immer zu heikel.

In dem betrachteten Beispiel wird das Ausfallrisiko für unsere Mauteinnahmen mit statistischen Modellen berechnet. Das des Konsortiums hängt hauptsächlich von den Einflussgrößen und Betriebskosten ab. Steuern, Inflation oder die Mauthöhe spielen eine weniger wichtige Rolle. Die untere Grenze des real auftretenden Verkehrsaufkommens wird auf 70% des angenommenen Aufkommens festgelegt, die obere bei 115%. Für die Betriebskosten werden selbige Grenzen bei 90% und 120% angesetzt. Dies sind realistische Schwankungsbereiche für derartige Infrastrukturprojekte. Anhand dieser Eingangsgrößen wird berechnet, dass das Ausfallrisiko, also der zuvor berechnete Kapitalwert negativ ist und in unserem Beispiel 35% beträgt. Dies entspricht einem enormen Risiko für den Investor.

Jetzt kommt heutzutage der Staat ins Spiel. Er garantiert, dass sobald die Einnahmen unter einen vorher festgelegten Wert X fallen, er den Rest übernimmt. Des Weiteren sind die Investoren in einer Erpresserrolle und haben in den allermeisten Fällen die Macht, im Projektverlauf nachzuverhandeln. Dies haben Beispiele aus der Realität zu Genüge gezeigt. Der Rostocker Warnowtunnel und der Lübecker seien hier als Beispiel genannt (nachzulesen bei Spiegel Online). Die geplante Maut von 0,50 Euro liegt real aktuell bei 1,50 Euro, Stadt und Betreiber sind verstritten und Rufe nach einer Übernahme durch den Bund werden laut. Auch eine Konzessionsverlängerung wird diskutiert. Leider ist meistens nicht möglich herauszufinden, ob dies schon dem Charakter einer Vertragsänderung entspricht oder im Rahmen des bestehenden Vertrages abgewickelt werden kann. Denn ÖPP-Verträge sind geheim. 

In der folgenden Tabelle nach Chiara, N. et al (2013): S. 295 sind die Versicherungskosten der aktuell gängigen Praxis und die Kosten, welche nach dem dynamischen Modell von Chiara et al. entstehen würden, dargestellt. Die Projektlaufzeit beträgt jeweils 35 Jahre.

 Staatliche Garantie (aktuell)Dynamische Versicherung
Deckungssatz35 Ausführungsrechte / 35 Jahre (in Mio. USD)5 Ausführungsrechte / 35 Jahre (in Mio. USD)
90%14,0941,3599
80%6,97630,9839
70%3,50340,6335

Die Differenzen sind sehr hoch und eindeutig. Doch wodurch entstehen diese Unterschiede?

Für die dynamische Versicherung wurden fünf Ausführungsrechte angenommen, d.h., das Konsortium darf fünf Mal über die gesamte Projektlaufzeit einen Ausgleich der Einnahmen einfordern. Die aktuelle Praxis bietet dieses Recht jedes Jahr an. Dies ist einer der Hauptgründe für die signifikanten Unterschiede.

Die aktuelle Praxis versucht das Risiko über den kompletten Zeitraum von 30 Jahren zu überblicken. Dies ist unmöglich. Umso weiter in die Zukunft geschaut wird, umso höher ist das Risiko und folglich auch die Kosten einer Versicherung.

Folgende Punkte werden im Rahmen einer Versicherung festgeschrieben:

  1. Welche Rechte hat das Konsortium, also bis zu welcher Höhe kompensiert der Staat Einnahmeausfälle (70%, 80%, 90%), zu welchem Zeitpunkt im Jahr geschieht dies, etc.? Der Zeitpunkt ist in der aktuellen Praxis festgeschrieben. Im dynamischen Modell nicht. Dies erhöht die Flexibilität und senkt den Druck auf beide Seiten. Denn nun kann der Versicherungsnehmer warten, bis er das Geld wirklich benötigt.
  2. Wie oft darf das Konsortium in der kompletten Laufzeit auf diese Rechte zugreifen? Bei einem dynamischen Vertrag wird festgelegt, dass über die Laufzeit von 30 Jahren nur zehn Mal Einnahmeausfälle kompensiert werden. Die aktuellen staatlichen Garantien gewähren dieses Recht jährlich. 

Die Autoren schlagen somit vor, dass der Versicherungsnehmer (der Investor) flexibel auf seine Versicherung zugreifen kann. Der Versicherungsgeber hat den Vorteil, genau zu wissen, dass er in unserem Beispiel maximal fünf Mal Einnahmeausfälle ausgleichen muss. Dadurch sinken die Kosten signifikant. 

Des Weiteren wird vorgeschlagen, das Risiko auf mehrere Versicherer aufzuteilen. Unternehmen 1 trägt beispielsweise alle Einnahmeausfälle zwischen 100%-90%, Unternehmen 2 von 90%-80% und ein drittes von 80%-70%. Dadurch wird für alle Beteiligten das Risiko überschaubarer. Logischerweise bekommt Versicherer eins auch eine bessere Prämie als Versicherer zwei und drei. Auch dadurch sinken die Risiken für alle Beteiligten und somit die Kosten. 

Im Großen und Ganzen ist die des Risikos eines ÖPP nur konsequent. Das hier vorgestellte Modell greift auf aktuell bewährte Modelle zurück, wie beispielsweise die Aufteilung des Schadens auf mehrere Unternehmen. Dies wird heute mit Rückversicherungen praktiziert. Zudem zwingt es die Konsortien zu einer besseren Planung durch die Limitierung der Ausführungsrechte. Durch die Abschaffung der genauen Ausführungstermine gewährt es ihnen auf der anderen Seite eine große Flexibilität. Die Investoren können zeitlich flexibler entscheiden, ob sie zunächst andere Maßnahmen wie Mauterhöhungen, Kostensenkungen, Kapitalbeschaffung am Markt oder Marketing ergreifen oder auf die Versicherung zurückgreifen.

Vor allem der Bund sollte an einer Änderung der aktuellen Garantien interessiert sein. Das hohe Risiko für die nächsten 30,40 oder auch 50 Jahre ist nicht tragbar. Häufige Nachverhandlungen mit negativen Folgen für die öffentlichen Kassen, wie sie in Rostock, und anderenorts zu beobachten waren, sind nicht vertretbar. Dass natürlich gerade bei ÖPP die Verkehrsprognosen oftmals viel zu optimistisch sind, ist ein anderer Punkt. Auch die Geheimhaltung der Verträge ist ein unerträglicher Zustand. Dies würde den Rahmen dieses Artikels jedoch entsprechend sprengen und soll daher nicht Gegenstand dieser Betrachtung sein.

Alles in allem halte ich das vorgestellte Versicherungsmodell für absolut praktikabel und empfehlenswert. 

  1. Nicola Chiara, M. ASCE und Nakhon Kokkaew (2013): Alternative to Goverment Revenue Guarantees: Dynamic Revenue Insurance Contracts erschienen im Journal of Infrastructure Systems, American society of civil engineers, September 2013, Volume 19, Number 3; S. 287-296

Verfasst von:

André Jalowy

André Jalowy studiert Master Verkehrswirtschaft an der TU Dresden und beschäftigt sich hauptsächlich mit Kosten-Nutzen-Analysen, Verkehrspolitik, Wirtschaftlichkeitsrechnungen und ökonomischer Geografie.

2 Kommentare

  1. Jens

    Hallo Andre!
    Das Thema Finanzierung von ÖPP-Projekten ist ja keine leichte Kost. Zu Beginn gehen mir die Gedanken ein wenig zu schnell. Ob die Einnahmen aus der PKW-Maut auch in der Finanzierung für Infrastruktur ankommen, halte ich noch für offen.
    Grundsätzlich bleibt aber die Frage, ob man Projekte weiterhin über ÖPP finanzieren möchte.
    Das kann man grundsätzlich in Frage stellen oder strukturelle Veränderungen fordern. Ich werte deinen Artikel unter den zweiten Aspekt.
    Meinst du mit A 1 den sechsstreifigen Ausbau zwischen Bremen und Hamburg? Dann gehört das auch in diesen Artikel.
    Dann wird es spekulativ, denn du schreibst, dass der Betreiber alle Einnahmen erhält. Ebenfalls wird eine Mindesteinnahmegarantie vorausgesetzt. Später im Artikel heißt es dann, die Verträge seien geheim. Vielleicht gibt es Projekte mit diesen Klauseln, aber vielleicht einige auch ohne. Die positive Wirkung der Risikotragung durch Versicherungen müsste man meiner Meinung anders begründen als durch Schlagzeilen von Tageszeitungen.
    In Bezug auf die Autobahn-ÖPP-Projekte in Deutschland kann ich den Einnahmeausfall aus der LKW-Maut, die für den Ausbau der Infrastruktur gedacht ist, nicht nachvollziehen. Richtig ist sicherlich, dass das Mautgeld direkt in solche Projekte fliesst und nicht vom Parlament verteilt werden kann. Diesen Umstand kann man auch kritisieren, führt aber zu einer anderen Diskussion als die Überschrift erwarten lässt.
    Ein weiterer Kritikpunkt an deinem Artikel ist die Frage des Monopols. Für Tunnelprojekte in norddeutschen Städten mag das zutreffen, aber die A 1 zwischen Bremen und Hamburg liegt in einem Netz. Für die Fahrtentscheidung über die Route nach Hamburg vor dem Kamener Kreuz kommt auch die A 2/7 in Betracht. Oder aus Bremen ist die Strecke mit dem PKW über die A 27/7 nach Hamburg nur ca. 20 min länger. Zur Zeit wird in Niedersachsen über eine Küstenautobahn diskutiert, die nördlich der A 1 verläuft. Ganz so einfach ist es mit dem Monopol wohl nicht. Wenn es trotzdem ein Monopol gibt, wäre es genauer zu begründen.
    Ein schlechter Winterdienst zur Kostenersparnis wird eher zu Mautausfällen durch Umfahrung der Strecke bei Sperrungen nach Unfällen führen. Soweit sind wir uns einig. Wenn in diesem Fall jedoch kein Ausgleich erfolgen würde, wird der Betreiber dieses Risiko nicht eingehen und das Argument geht ins Leere.
    In Bezug auf die Tunnel-Maut ist es auch eine Entscheidung der einzelnen Verkehrsteilnehmer durch den Tunnel zu fahren, den Tunnel zu umfahren oder das Verkehrsmittel zu wechseln. Hier mag auch die Enttäuschung auf beiden Seites des Verhandlungstisches eine Rolle spielen, das die vorher geweckten Erwartungen nicht gehalten werden konnten. Am Rande bemerkt, halte ich die Kalkulation für einen Tunnel zum Fixpreis für extrem risikobehaftet. Auch diese Umstände führen in eine gesonderte Diskussion.
    Zu dem Versicherungsmodell bleiben für mich auch Fragen offen. Hier wird das Recht, jedes Jahr einen Ausgleich zu verlangen, mit einer Versicherung verglichen, die nur 5 mal in Anspruch genommen werden darf. Wie würde sich die Betrachtung verändern, wenn man das auch in den staatlichen Verträgen ohne Versicherung verankern würde? Wäre dann auch eine Versicherung so viel günstiger? Oder gibt es vielleicht noch andere Gründe, diese Art der Risikoabwägung zu wählen?
    Grundsätzlich finde ich die Risikotragung durch den Betreiber sehr begrüßenswert. Ob sich die in der Studie genannten geringen Beträge auch realisieren lassen, wage ich zu bezweifeln.
    Bei einem Artikel würde mich auch interessieren, wer die Studie bezahlt hat oder wie es zu dieser Untersuchung gekommen ist.
    Unter dem anfangs erwähnten Aspekt der Veränderungen in den Verträgen müsste hier viel deutlicher die Ausgewogenheit zwischen den Kosten für die öffentliche Hand bei Auslagerung des Gesamtrisikos oder Teilrisiken an die Betreiber herausgehoben werden.
    Die Vielzahl der realisierten ÖPP Projekte und die dazugehörigen Verträge kann man sicher schwer mit einander vergleichen. Die Verträge sich geheim und es läßt sich schwer zwischen handwerklichen Fehlern im Vertrag, überzogenen Erwartungen/Annahmen und Marktveränderungen unterscheiden. Ein neuer Ansatz für Risikotragung kann hier positive Ansätze für zukünftige Verträge liefern.
    Gruß, Jens

    Antworten
  2. Andre Jalowy

    Hallo Jens,
    danke für dein Feedback, ich werde mal versuchen Punkt für Punkt auf deine Kritik einzugehen.
    1. Nicola Chiara arbeitet am University Transportation Research Center in New York welches zum City College of New York gehört einer staatlichen Uni mit 15.000 Studenten. Diese Uni hat auch schon etliche Nobelpreisträger hervor gebraucht und existiert glaube ich seit 1850. Die ASCE ist die älteste Organisation der USA für Civil Engineering. Ich sehe keinerlei Anhaltspunkte für einen gekauften Artikel, da sich der Autor auch seit längerem mit dem Thema beschäftigt. Ich muss auch sagen, dass die Anschuldigung eines gekauften Wissenschaftlers heutzutage viel zu schnell in den Raum geworfen wird. Man sollte schon wenigstens Indizien haben. Es hat was von Hexenjagd…
    2. Ob die Mauteinnahmen für die Infrastruktur verwendet werden weiß ich auch nicht. Ich halte es aber für die einzig sinnvolle Verwendung.
    3. Ich halte ÖPP in der aktuellen Form für nicht empfehlenswert. Sie liegen richtig mit dem zweiten Aspekt, nur wenn es strukturelle Veränderungen gibt, sollte diese Finanzierungform weiter verwendet werden.
    4. Ja ich meine damit genau diesen Ausbau. Die Mauteinnahmen gehen in diesem Fall definitiv an das Konsortium siehe:
    http://j.mp/1gTyGea

    Der Mindestbetrag ist in diesem Fall Spekulation, da haben sie Recht.
    5. Es gibt leider auch nur Spekulationen über die Verträge, da diese geheim sind. Dies ist ein grundsätzlicher Fehler. Doch die Frage ist ja, Wieso sind diese geheim?
    6. Die Mauteinnahmen sollten genau nicht in den weiteren Ausbau der Autobahnen gehen. Sondern in Erhalt und Umstrukturierung der Infrastruktur.
    7. Das Monopol Argument gilt allgemein für den Verkehrssektor. Hier haben wir selten ein „totales Monopol“, mehr eine „Quasi-Monopol“. Sie können oft einen anderen Weg nehmen. Sie könnten die Strecke rein theoretisch auch fliegen. Doch dadurch entstehen Umwege. dadurch höhere Kosten (Sprit, Autoabnutzung) und ein höherer Zeitaufwand (in ihrem Beispiel 20) welche auch in Kosten umrechenbar sind. Das ist die Nachfragerseite. Doch auch vor allem aus der Angebotsseite gilt das Monopol. Bis sie eine ausweichende Autobahn gebaut haben, die billiger ist sind 10 Jahre vergangen. Damit haben wir ein Monopol.
    8. Die 5 Ausführungsrechte zielen genau darauf ab, dass das Konsortium besser kalkulieren muss, durch die flexiblen Zeitpunkte (für die Ausführung der Versicherung) aber besser gestellt ist. Ich habe diesen Punkt aber auch als Kritikpunkt im Artikel gesehen.
    9. Insgesamt muss man den Artikel als Vorschlag für ein Versicherungsmodell sehen. Sicher nicht perfekt, aber er zeigt, dass es gute Alternativen gibt und der Staat sich damit von diesem Risiko erlösen kann und sollte.
    Ich hoffe ich konnte die Fragen klären und freue mich auf weiteres Feedback!

    Antworten

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