Analyse Studien urbane Mobilität

China könnte mit dem Bau dichterer Städte 1,4 Billionen USD Infrastrukturinvestitionen sparen

Wohnungsbau und Urbanisierung in China
Wohnblöcke in Hong Kong - Foto: Martin Garrido @ Flickr (martingarri) - CC BY 2.0

In den vergangenen drei Dekaden hat China einen unglaublichen Urbanisierungsprozess bewältigt: Mehr als 260 Millionen Menschen sind aus ländlichen Regionen in die migriert und haben damit das enorme Wirtschaftswachstum und die Entwicklung des Landes unterstützt. Trotz des starken Zuzugs konnte China dabei das Entstehen einiger Probleme, welche Länder mit ähnlich starken Urbanisierungstendenzen häufig aufweisen, . So gibt es in chinesischen Städten keine ausgedehnten Slums in den Vororten mit entsprechender Armut und Arbeitslosigkeit. Dennoch muss China wachsende soziale Ungleichgewichte, die fortschreitende Zerstörung der und die rasch zunehmende Ausbeutung natürlicher Ressourcen stoppen.

Das Wachstum Chinas der vergangenen Jahre war sehr stark von Investitionen denn Produktivitätszuwächsen getrieben. Eine Folge dieser Entwicklung ist eine hohe Bautätigkeit, welche zum einen wertvolle Ackerflächen verbraucht und zum anderen wirtschaftlich nicht immer tragfähig ist. Eine Vielzahl gescheiterter Immobilienprojekte und das Entstehen ganzer Geisterstädte ist ein Symptom dieser ungesunden Entwicklung. Die ineffiziente Zersiedelung der Städte nimmt weiter zu.

Chinas Urbanisierungsprozess ist zudem noch nicht zu Ende. Die bereits existierenden Großstädte werden weiter wachsen und ihre Rolle weiter stärken. In den kommenden Jahrzehnten wird sich die Ostküste Chinas (Hongkong – Peking) wirtschaftlich weiterentwickeln und stärker auf Dienstleistungen, Forschung und Entwicklung und hoch spezialisierte Fertigung setzen.

Durch die bessere Anbindung des Hinterlandes wird ein Teil der industriellen Fertigung weiter ins Landesinnere wandern. Durch die breitere Verteilung von Land, Kapital und Arbeit werden diese Städte ebenfalls einen Aufschwung erleben und wachsen, der Migrationsprozess in die großen Metropolen an der Küste wird leicht zurückgehen.

Durch die wirtschaftlich zunehmende Stärke Chinas und das steigende Bruttoinlandsprodukt dürfte die wirtschaftliche Disparität zwischen den ruralen Räumen und den Städten schrumpfen, wenn auch nicht ganz verschwinden. Durch das Wirtschaftswachstum steigt zudem das verfügbare Haushaltseinkommen. Der Binnenkonsum und somit die Binnenkonjunktur wird gestärkt.

Nichtsdestotrotz stellen die Urbanisierungstendenzen China vor eine enorme Herausforderung. Sollte sich der Urbanisierungsprozess so wie in Vergangenheit gestalten, werden in den kommenden zehn Jahren 34.000 Quadratkilometer – was in etwa der Fläche der Niederlande entspricht – besiedelt werden.

Dichte China Metropolen
Bevölkerungsdichte in den Megaregionen Chinas – Grafik: Jiawen Yang, Ge Song, Jian Lin: Measuring Spatial Structure of China’s Mega-Regions; Lincoln Institute of Land Policy; 2012, S. 8

Zwischen 2001 und 2011 wurden 17.600 Quadratkilometer als städtisches Bauland ausgewiesen. Die Bauflächen addierten sich im Jahr 2011 auf 41.805 Quadratkilometer. Dies entspricht einem Anstieg von 58 Prozent innerhalb einer Dekade. Von 1996 bis 2010 stieg die durchschnittlich bebaute Fläche jeder Stadt von 30,4 km2 auf 61 km2, was einer Zunahme von 100 Prozent gleichkommt. Über 90 Prozent des Baulandes wurde aus früheren landwirtschaftlichen Flächen gewonnen, nur zehn Prozent aus noch unentwickelten Flächen innerhalb des Stadtgebietes. Die Bevölkerungsdichte in bebauten Gebieten fiel von 8.500 Personen pro Quadratkilometer im Jahr 2000 auf 7.300 Personen pro Quadratkilometer in 2010.

Die Zersiedelung und das rapide Wachstum von Stadtvierteln mit einer geringen Bevölkerungsdichte hat zu einer Überlastung der Verkehrsnetze und zunehmenden Emissionen geführt. Durch die gewachsenen Entfernungen und die höhere Abhängigkeit vom motorisierten Individualverkehr steigt der individuelle an. Hinzu kommt, dass weniger stark als in dicht besiedelten Gegenden genutzt wird. Dies senkt etwaige Skaleneffekte und erhöht die Kapital-, Betriebs- und Unterhaltskosten.

Chinesischen Städten fehlt es ebenfalls an und einem feinmaschigen Straßennetz. Das folgende Bild illustriert die Größe von Häuserblöcken und den Einfluss auf die Konnektivität am Beispiel mehrerer Städte aus Europa, Japan und China. Es zeigt den großen Abstand zwischen den Netzknoten und die im direkten Vergleich wenigen Knoten je Quadratkilometer in chinesischen Städten. Dies schadet der Fußläufigkeit (auch wenn die Durchschnittsgeschwindigkeit des Fußverkehrs mangels zu querender Straßen und anderen Verkehrsteilnehmern sehr hoch ist), senkt die Attraktivität und Nutzungsdurchmischung von Stadtvierteln und stärkt den motorisierten Verkehr mit all seinen negativen Effekten.

Dichte Städte in Europa und China
Salat, Serge und Loeiz Bourdic (2013): “Urban Complexity, Efficiency and Resilience.” In Energy Efficiency—A Bridge to Low Carbon Economy und Weltbank (2014): Urban China – Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable Urbanization, S. 45

Insbesondere die ist in vielen chinesischen Städten sehr problematisch geworden. Auch wenn die durchschnittliche jährliche Partikelkonzentration in der Luft zwischen 2001 und 2010 um 25 Prozent zurückgegangen ist, ist die Zahl der Todesfälle dennoch signifikant gestiegen. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass sich die Zahl der Betroffenen massiv erhöht hat. Heute leben in den betroffenen Städten 200 Millionen Menschen mehr als noch vor einem Jahrzehnt.

Die jährlichen Gesundheitsfolgekosten der Luftverschmutzung sollen mittlerweile 100 bis 300 Milliarden US-Dollar betragen. Hinzu kommen zahlreiche Langfristfolgen wie eine höhere Säuglingssterblichkeitsrate, Missbildungen und eingeschränkte kognitive Fähigkeiten.

Die Strategie

Eine gemeinsame Studie des chinesischen Finanzministeriums, des Development Research Center of the State Council (DRC) und der Weltbank hat verschiedene Möglichkeiten untersucht, wie Folgen und Kosten des Bevölkerungszuwachses in den chinesischen Städten zu beziffern und Lösungsansätze zu entwickeln. Es wird davon ausgegangen, dass China bis zum Jahr 2030 5,3 Billionen US-Dollar in städtische Infrastrukturen investieren muss, damit diese den Zuwachs der Stadtbevölkerung um 300 Millionen Menschen verkraften können. Im Rahmen der Studie wird das Einsparpotenzial auf 1,4 Billionen beziffert, falls es China gelingen sollte, die Bevölkerungsdichte in den Städten zu erhöhen.

Bis zum Jahr 2015 wird die Netzlänge innerstädtischer Bahnstrecken auf 3.000 Kilometer anwachsen. Bis 2020 soll sich das Netz nochmals auf 6.000 Kilometer verdoppeln. Ausbaukosten: 461 Milliarden Euro. Bis 2020 sollen alle größeren Städte mit über 500.000 Einwohner an das Hochgeschwindigkeits- und Schnellzugnetz angebunden sein.

Die massiven Investitionen in das Schienennetz und die Modernisierung der Fahrzeugflotte reichen jedoch nicht aus, um die wachsende Luftverschmutzung und das höhere Stauaufkommen zu lindern. Daher sind weitere Anstrengungen notwendig. Einer der beiden Hauptschwerpunkte wird im Bereich der Verkehrsnachfrage gesetzt, indem das Wachstum des privaten Pkw-Besitzes eingedämmt werden soll. Der andere Schwerpunkt liegt im Bereich Verlagerung und Förderung des öffentlichen und nicht-motorisierten Verkehrs. Ein wichtiges Werkzeug ist dabei die Festsetzung der richtigen Preise, welche neben den Vollkosten des privaten Pkw auch alle ökologischen und sozialen Kosten einpreisen. Im Bereich der sozialen Kosten soll zudem ein Teil der Transformationskosten durch den Klimawandel kompensiert werden. Zur Internalisierung dieser Kosten sollen verstärkt auf die Erhebung einer Pkw-Maut, die Einführung spezieller Innenstadtmautabgaben sowie höhere Kraftfahrzeugsteuern und Parkgebühren, welche zudem ökologische Kennziffern mit in die Preissetzung einfließen lassen, gesetzt werden.

Um den Ausstoß von Treibhausgasen durch den Verkehr zu begrenzen, soll die Emission insbesondere von ebenfalls bepreist werden. Möglich wäre entweder eine spezielle Steuer oder der Aufbau eines Emissionshandels mit festen Obergrenzen. Die Kosten für Kraftstoffe könnten schrittweise angepasst werden mit dem Ziel ein Preisniveau zwischen dem US-amerikanischen (Untergrenze) und europäischen Niveau (Obergrenze) zu erreichen. Entsprechende Mehreinnahmen sollen in den des öffentlichen Verkehrs investiert werden mit dem Ziel einer möglichst starken Verlagerung vom MIV auf den ÖPNV. Zuschüsse für den öffentlichen Verkehr sollen zunehmend durch die vermiedenen Gesundheitskosten und volkswirtschaftlichen Stauzeitverluste gerechtfertigt werden.

Raumordnungs-, Bauleit- und Bebauungspläne sollen eine ÖPNV-orientierte Entwicklung sowie den nicht-motorisierten Verkehr fördern und einen Modal Shift unterstützen.

Die Luftreinhaltung soll auf lokaler bzw. regionaler Ebene sichergestellt werden. Insbesondere sollten Fahrzeuge mit sogenannten “gelben Plaketten”, welche nur 13,4 Prozent der Fahrzeugflotte ausmachen, jedoch 81,9 Prozent der Partikelemissionen, 58,2 Prozent der Stickstoffmonoxid-Emissionen, 56,8 Prozent der Kohlenwasserstoffe und 52,5 Prozent der Kohlenmonoxid-Emissionen verursachen. Entsprechende Fahrzeuge sollten aus dem Markt gepreist und durch sauberere Fahrzeuge ersetzt werden. Entsprechende Kaufentscheidungen könnten durch Förderung bzw. Sonderbesteuerung unterstützt werden.

Strukturelle und finanzielle Anpassungen

Bauern und Landbesitzer wurden in Vergangenheit meistens nur zu einem Bruchteil entschädigt. Pro Quadratmeter Land wurden oft weniger als 20 Prozent des Marktpreises bezahlt. Ein Verkauf zu Marktpreisen würde zum einen die Verwendung von Land effizienter gestalten und zum anderen die Landbevölkerung finanziell besser stellen. Somit würde sich die Schere zwischen Arm und Reich, Land- und Stadtbevölkerung nicht weiter öffnen.

Des Weiteren sollte China das System der offiziellen Wohnsitzkontrolle anpassen. Das derzeitige System mit dem Namen Hùkǒu schließt etwa 260 Millionen Migranten von grundlegenden Leistungen der Daseinsvorsorge wie beispielsweise den freien Zugang zu Bildungseinrichtungen wie Schulen und Universitäten, Sozialleistungen und die Inanspruchnahme der ländlichen Krankenversicherung aus.

Während der Mao-Ära war der Aufenthalt in dem zugeordneten Wohnort Voraussetzung für jede Art von Beschäftigung und die Vergabe von Essen und anderen wichtigen Konsumgütern. Zwar ist es nach Reformen des Hùkǒu-Systems mittlerweile möglich umzuziehen, jedoch können sich Zugezogene aufgrund ihrer offiziellen Bindung an einen anderen Ort nicht in ihrem neuen Wohnort melden. Deswegen haben sie weniger Zugang unter anderem zu Bildung und sozialen Leistungen. Zudem erhält diese Klasse inoffizieller Bürger oftmals keine Arbeitsverträge, sodass sie auch nicht der Krankenversicherungspflicht durch die Arbeitgeber unterliegen. Sie dienen stattdessen als billige Arbeitskräfte und werden ausgebeutet.

Das hat dazu geführt, dass in chinesischen Vorstadt-Regionen keine größeren Slums entstanden sind, da vor allem der Landbevölkerung ein Umzug in Städte untersagt war. Diese Regel hat auch zu den starken sozialen Unterschieden zwischen urbanen und ländlichen Gebieten beigetragen und die Landbevölkerung von den seit den fünfziger Jahren von der städtischen Bevölkerung genossenen Privilegien ausgeschlossen.

Einige Provinzen wie Guangdong, die Stadtregion Shenyang im nordöstlichen Liaoning und Städte wie Chongqing und haben die Unterschiede zwischen städtischer und ländlicher Bevölkerung mittlerweile aufgehoben und damit auch der ländlichen Bevölkerung Zugang zu besserer städtischer Bildung, Krankenversorgung und Sozialversicherung verschafft. Eine landesweite Reform steht jedoch noch aus.

Finanzierungsreform für Kommunen und Regionen

Kommunale Einnahmen sind stark von Grundstücksverkäufen abhängig. Die Studie empfiehlt, diese Finanzierungsquelle schrittweise durch andere Einnahmearten wie Grundstücks- und Kfz-Steuern zu ersetzen sowie den Zugang zu Anleihemärkten und die Aufnahme langfristiger Darlehen zu ermöglichen.

Lokalregierungen sollten zudem Anreizen erhalten, existierende Umweltgesetze durchzusetzen, welche Luft- und Wasserverschmutzung verhindern und die Zerstörung der Umwelt bekämpfen sollen. Zur Unterstützung sollen entsprechende marktbasierte Instrumente mit entsprechenden Steuern und Handelssystemen aufgebaut werden. Ziel soll sein, den jährlichen Schaden durch geringere Lebenserwartung und höhere Gesundheitskosten von 300 Milliarden USD zu kompensieren.

China steht vor enormen Herausforderungen. Historisch gewachsene Strukturen funktionieren wegen der Öffnung und des starken Wirtschaftswachstums nicht mehr. Die chinesische Regierung ist sich der Vielzahl und Schwere dieser Herausforderungen bewusst und versucht, durch entsprechende Maßnahmen gegenzusteuern. Insbesondere die rapide Urbanisierung wird chinesische Städte auch in Zukunft unter Druck setzen, etwas an ihren Strukturen zu ändern und den Zuwanderungsprozess entsprechend zu moderieren.

Studie

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Martin Randelhoff

Herausgeber Zukunft Mobilität.
Studium der Raumplanung an der TU Dortmund, Studium der Verkehrswirtschaft an der TU Dresden.
Ist interessiert an innovativen Konzepten zum Lösen der Herausforderungen von morgen insbesondere in den Bereichen urbane Mobilität, Verkehr im ländlichen Raum, Wirkung autonomer Fahrzeugsysteme und nachhaltige Verkehrskonzepte.

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