Erfahrungen mit dem Nulltarif in Tallinn: Nachfragesteigerung, Verkehrsverlagerung und die Bedeutung der Angebotsanpassung
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8. Februar 2026
Seit Januar 2013 ist die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel für Einwohner der estnischen Hauptstadt Tallinn nicht mehr mit dem Kauf eines Fahrscheins verbunden (siehe auch: Unentgeltliche Nutzung des Nahverkehrs in Tallinn ab 2013 – ein Modell für andere Städte?). Gegen ein Pfand von zwei Euro erhalten die 425.000 Einwohner Tallinns eine Smartcard, die beim Ein- und Aussteigen über ein Lesegerät gezogen werden muss. In Verbindung mit dem Personalausweis ist die kostenfreie Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs in Tallinn möglich. Touristen müssen für eine Einzelfahrt weiterhin 1,60 Euro bezahlen.
Mit der Änderung des Tarifgefüges sollten folgende Ziele erreicht werden: Verlagerung des motorisierten Individualverkehrs auf öffentliche Verkehrsmittel, bessere Teilhabe von Erwerbslosen und Einwohnern mit niedrigem Einkommen am Leben durch bessere Erreichbarkeitswerte sowie die Erhöhung der Einwohnerzahl und damit einhergehend des kommunalen Einkommensteueraufkommens.
In den vergangenen zwanzig Jahren sank der Anteil des ÖPNV am Gesamtverkehrsaufkommen stetig auf noch 40 % im Jahr 2012 (Fußverkehr: 30 %, MIV: 26 %). Im gleichen Zeitraum verdoppelte sich die Pkw-Dichte auf 425 Pkw / 1000 Einwohner. Die Fahrpreise des Jahres 2011 betrugen ein Euro für eine Einzelfahrt und 20 Euro für ein Monatsticket (2,5 % des durchschnittlichen Haushaltseinkommens). Zuletzt waren die Fahrpreise im Jahr 2003 bereits um 40 % gesenkt worden. Der Kostendeckungsgrad des ÖPNV betrug vor Einführung des Nulltarifs 33 %, d.h., jeder Euro anfallende Kosten wurde in Höhe von 33 Cent durch die Fahrgäste und die restlichen 67 Cent durch staatliche Mittel (Gesamtsumme: 12 Millionen Euro) gedeckt.
Etwa 36 % der Fahrgäste waren bereits vor Einführung des Nulltarifs aufgrund sozioökonomischer oder körperlicher Einschränkungen vom Fahrpreis befreit, weitere 24 % erhielten spezielle Rabatte.
Als Ergebnis einer Fahrgastbefragung äußerten sich im Vorfeld der Tarifänderung 49 % der Befragten unzufrieden mit dem Tarifsystem, 29 % beschwerten sich über überfüllte Fahrzeuge und 21 % über die Taktdichte. In einem anschließenden Referendum stimmen 75 % der Wähler (Wahlbeteiligung: 20 %) für den Nulltarif.
Kurz nach Einführung des neuen Tarifmodells wurden erste Erfolge gefeiert. So soll die Verkehrsstärke an den größten Kreuzungen der Stadt nach Einführung des kostenlosen ÖPNV im Vergleich zur Woche vor Einführung um 14 % gesunken sein. Die Verkehrsmittel sollen zehn Prozent stärker ausgelastet sein, das Pkw-Aufkommen im Zentrum um 15 %, und im gesamten Stadtgebiet um neun Prozent, gesunken sein. Dies reduzierte den CO2-Ausstoß des Verkehrs um 45.000 Tonnen.
Das Experiment des kostenfreien ÖPNV für die Einwohner Tallinns scheint also ein voller Erfolg zu sein.
Erste Eindrücke und pauschale Werte sollten jedoch nicht zu einer finalen Bewertung des Experiments herangezogen werden. Erste belastbare Zahlen bietet hingegen eine Untersuchung der Königlich Technischen Hochschule Stockholm1, welche die Folgen der Tarifanpassung auf Makroebene hinsichtlich Angebotsperformance, Fahrgastnachfrage und Auswirkungen auf die Erreichbarkeitswerte einzelner Nutzergruppen empirisch untersucht hat. Die Untersuchung trennte zudem zwischen den Wirkungen des kostenfreien Angebots und der Angebotsverbesserung.
Alle Verkehrsmittel in Tallinn sind mit entsprechenden Ortungs- und Fahrgastzählsystemen ausgerüstet. Erhoben werden unter anderem die Ankunfts- und Abfahrtszeiten an jeder Haltestelle, die Zahl der ein- und aussteigenden Fahrgäste sowie die Zahl der sich im Fahrzeug befindenden Personen.
Für den Vorher-Nachher-Vergleich wurden 22 Linien (drei Straßenbahnlinien, 12 Buslinien und sieben O-Buslinien) über 300 Werktage betrachtet. Insgesamt umfasst die Erhebung 149.514 Beobachtungen. Betrachtungszeitraum war Herbst 2011 bis Frühjahr 2012 (Vergleichszeitraum ohne Nulltarif) sowie Januar bis April 2013. Aufgrund infrastruktureller Anpassungen wie den Bau neuer Busspuren und Taktänderungen kann das Jahr 2012 nicht als Vergleichszeitraum dienen.
Auswirkungen des Nulltarifs
Durch den Wegfall von Fahrscheinkontrollen (Alltüreneinstieg statt Fronteinstieg) und des Fahrscheinverkaufs durch das Fahrpersonal soll sich die Haltestellenaufenthaltszeit verkürzen. Dadurch steigt die durchschnittliche Reisegeschwindigkeit einer Linie bzw. im gesamten Netz.
Die Durchschnittsgeschwindigkeit im Tallinner Nahverkehr blieb nach der Einführung des Nulltarifs auf dem vorherigen Level bei etwa 19,14 km/h. Jedoch erhöhte sich die Geschwindigkeit im Innenstadtbereich und entlang wichtiger Korridore signifikant. In diesen Bereichen wurden im Vorfeld neue Busspuren angelegt.
Durchschnittsgeschwindigkeit des Busverkehrs (links) und des O-Bus- und Straßenbahnverkehrs in Tallinn vor und nach der Einführung des Nulltarifs – Grafik: Cats, O., T. Reinmal und Y.O. Susil (2014): Public Transport Pricing Policy – Empirical Evidence from a Fare-Free Scheme in Tallinn, S. 7
Die absolute Zahl der zusteigenden Fahrgäste erhöhte sich um drei Prozent. Die größte Steigerung (+10%) war im nordöstlichen Distrikt Lasnamäe zu verzeichnen, welches die höchste Einwohnerdichte aufweist und in dem zudem der Erwerbslosenanteil und der Bevölkerungsanteil der russischsprachigen Bevölkerung am größten ist.
Entwicklung der Fahrgastzahlen in Tallinn nach Einführung des Nulltarifs nach Stadtvierteln – Grafik: Cats, O., T. Reinmal und Y.O. Susil (2014): Public Transport Pricing Policy – Empirical Evidence from a Fare-Free Scheme in Tallinn, S. 8
Das Angebot wurde um 9,6% ausgeweitet. Da die Fahrgastnachfrage jedoch nur um drei Prozent wuchs, stehen 6,6% zusätzliche freie Kapazitäten zur Verfügung. Zum einen sind dadurch weitere Nachfragesteigerungen absorbierbar und zum anderen gehen die Beschwerden wegen überfüllter Verkehrsmittel zurück.
Die durchschnittliche Wegelänge reduzierte sich von 2,72 km auf 2,40 km (-11,8 %). Da sich die raumstrukturellen Parameter, also die Lage von Quellen und Senken im Stadtgebiet, nicht geändert haben, muss im Umkehrschluss die Anzahl kürzerer Wege, die nun mit dem ÖPNV zurückgelegt werden, gewachsen sein. Es steht zu vermuten, dass diese vormals zu Fuß oder mit dem Fahrrad zurückgelegt wurden, sodass es zu einer unerwünschten Verlagerung innerhalb des Umweltverbunds vom nicht-motorisierten Verkehr hin zum ÖPNV kommt.
Multivariate Analyse
Die Summe der Fahrgäste, welche an einer Haltestelle einsteigen, eine spezifische Linie oder das öffentliche Verkehrsangebot im Allgemeinen nutzen, variiert je nach exogenen und endogenen Gegebenheiten. Mithilfe der multivariaten Analyse konnte der Einfluss einzelner Parameter auf das Fahrgastaufkommen in Tallinn näher bestimmt werden.
Für jede einzelne Haltestelle wurden die Werte für drei Gruppen bestehend aus mehreren unabhängigen Variablen bestimmt:
Das Modell wurde mithilfe einer rückwärts gerechneten schrittweisen Regressionsanalyse 2 entwickelt, bei der die Zahl der Variablen in mehreren Iterationsschritten schrittweise reduziert wurde. Es ergab sich folgende Modellgleichung:
Die Nachfrage Ds,k an Haltestelle s für die Fahrt k wird durch die Zahl der einsteigenden Fahrgäste beschrieben. Die β sind die geschätzten Koeffizienten und εs,k der Fehlerterm.
Unter Einbezug aller Variablen ergeben sich folgende Gewichtungen der einzelnen Variablen hinsichtlich des Fahrgastaufkommens:
| Variable | Koeffizient |
|---|---|
| Busspur (Dummyvariable) | 3,284 |
| Fahrt in der abendlichen HVZ (16:30 - 18:30) (Dummyvariable) | 0,967 |
| Kostenloser ÖPNV (Dummyvariable) | 0,940 |
| Umsteigender Fahrgast (Dummyvariable) | 0,531 |
| Arbeitslosenquote | 0,268 |
| Quadratmeterpreis | 0,266 |
| Bedienhäufigkeit (Abfahrten je Stunde) | 0,228 |
| Anteil der Einwohner über 65 Jahre | 0,114 |
| Anzahl der Haltestellen im betrachteten Stadtviertel | 0,005 |
| Motorisierungsgrad (Pkw je 1000 Ew) | -0,009 |
| Bus (Dummyvariable) | -0,968 |
| O-Bus (Dummyvariable) | -1,073 |
Die Existenz einer Busspur erhöhte die Zahl der einsteigenden Fahrgäste signifikant. Die Nachfragesteigerung ist vermutlich mit Reisezeitgewinnen sowie einer Verbesserung des gesamten Straßenzuges einhergehend mit einer höheren Aufenthaltsqualität zu erklären. Wenig überraschend ist die Taktfrequenz ebenfalls eine wichtige Wahldeterminante. Ein dichterer Takt erhöht jedoch nicht nur die Gesamtnachfrage, sondern auch die fahrzeugspezifische Nachfrage. Eine Erhöhung der Fahrzeugfrequenz um 1 % erhöht die Nachfrage um 0,44 – 0,47 %.
Der Nulltarif an sich erhöhte die Fahrgastnachfrage um insgesamt 1,2 %. Der restliche Fahrgastzuwachs ist vor allem dem Anlegen neuer Busspuren und der kürzeren Fahrzeugfolgezeit geschuldet.
Haltestellen, die als Verknüpfungspunkt mehrerer Linien dienen (inkl. Expresslinien), und die abendliche Hauptverkehrszeit weisen ebenfalls ein höheres Fahrgastaufkommen auf. Bus- und O-Bus-Verkehre gehen negativ in die Rechnung ein, da sie von den Fahrgästen im Vergleich zu Straßenbahnen als weniger attraktiv angesehen werden.
Die Fahrgastnachfrage korreliert des Weiteren positiv mit der Haltestellendichte innerhalb eines Stadtviertels, dem höheren Anteil älterer Personen, der Erwerbslosenrate, den durchschnittlichen Grundstückspreisen und negativ mit dem Motorisierungsgrad. In Stadtvierteln mit einem hohen Anteil von Älteren und Erwerbslosen sowie geringem Autobesitz wächst die Fahrgastnachfrage am stärksten. Diese Bevölkerungsgruppen sind besonders preissensitiv und reagieren daher auf Preisanpassungen am stärksten. Ebenso profitieren sie durch den besseren Zugang zu potenziellen Aktivitäten aufgrund der reduzierten Beförderungskosten am meisten. Jedoch erlaubt die aggregierte Ebene der Analyse keine Rückschlüsse auf den einzelnen Reisenden.
Die Grundstückspreise wurden als Proxy für das Einkommensniveau genutzt, da letztere nicht Stadtviertel-fein vorlagen. Das Ergebnis deckt sich jedoch mit anderen Studien, die bei steigendem Einkommen eine ebenfalls steigende Preiselastizität festgestellt haben.
Die Vorher-Nachher-Analyse zeigt, dass die Nachfrage nach Einführung des Nulltarifs um drei Prozent gestiegen ist. Eine genauere Betrachtung der Einflussgrößen ergibt, dass die Tarifanpassung für 1,2 Prozentpunkte und die Anpassung des Angebots für 1,8 Prozentpunkte Ursache ist. Insbesondere die Verkürzung der Fahrzeugfolgezeiten (Taktverdichtung) und die Schaffung neuer Busspuren hat zur Steigerung der Fahrgastzahl beigetragen.
Stadtviertel mit einem hohen Anteil von Älteren und Erwerbslosen haben im besonderen Umfang von der Abschaffung der Fahrpreise profitiert. Der Nulltarif hat somit vor allem eine sozialpolitische Wirkung.
Die Verlagerungseffekt von anderen Verkehrsmitteln hin zum ÖPNV können nicht vollständig beschrieben werden. Ein Teil der Wege wird durch den Wegfall des Fahrpreises induziert, ein Teil von anderen Verkehrsmitteln verlagert. Da sich die durchschnittliche Länge einer mit öffentlichen Verkehrsmitteln zurückgelegten Fahrt um über elf Prozent verringert hat, steht zu befürchten, dass nun Wege, die zuvor mit zu Fuß oder mit dem Fahrrad zurückgelegt wurden, hin zum öV verlagert haben. Die durchschnittliche Reisegeschwindigkeit im Tallinner Straßennetz lässt auf keine Reduktion des Verkehrsaufkommens schließen.
Aufgrund einiger Faktoren ist der Nachfragezuwachs in Tallinn schwächer als in anderen Städten, die einen Nulltarif eingeführt haben, ausgefallen:
Hinzu kommt, dass die hier betrachtete Untersuchung vor allem kurzfristig Effekte nach Einführung des Nulltarifs untersucht hat. Aussagen über langfristige Änderungen am Verkehrsmittelwahlverhalten können daher zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht getroffen werden. Studien zeigen darüber hinaus, dass Angebotsanpassungen schneller als Tarifanpassungen zu einer Fahrgastzahlsteigerung führen. 3 Es sollten daher weitere Studien abgewartet werden, welche die mittel- und langfristigen Effekte des Nulltarifs in Tallinn betrachten. Darüber hinaus sollten die Wirkungen des Nulltarifs auf einzelne Bevölkerungsgruppen und die jeweiligen sozioökonomischen Parameter näher betrachtet werden.
Andres Hajo, Leiter der Tallinner Verkehrsbehörde, erinnert jedoch zurecht daran, dass der Preis nicht alles ist. Die kostenfreie Nutzung des ÖPNV ist kein Grund für ein Umsteigen vom Pkw, wenn Busse und Straßenbahnen überfüllt, langsam, unzuverlässig und unkomfortabel sind. Er sagt daher zu Recht:
The price of a free ride is only one measure to attract people to public transport. […] My feeling says that if we are able to guarantee quality, then the number of passengers will slowly and continuously rise.
Alle Forderungen nach der Einführung eines Bürgertickets, Nulltarifs, umlagefinanzierten öffentlichen Verkehrs, usw. müssen daher nicht nur ein belastbares Finanzkonzept, sondern auch Planungen zum Angebot umfassen. Neben der Angebotsausweitung, den notwendigen infrastrukturellen Anpassungen sollte auch die Verbesserung unterschiedlicher Qualitätskriterien und die Finanzierung derselben im Fokus stehen.
