Die Subventionslandschaft: umweltschädliche Subventionen und Fehlanreize

Der Verkehr trägt nur zum Teil seine tatsächlichen Kosten. Der fiskalische Rahmen geht jedoch noch weiter, denn er unterlässt nicht nur die konsequente Anlastung externer Kosten, sondern verbilligt an zentralen Stellen auch aktiv emissionsintensives Fahren.

Laut Umweltbundesamt belaufen sich die umweltschädlichen Subventionen in Deutschland auf rund 65 Milliarden Euro im Jahr. Der Verkehrssektor hat nach dem Energiesektor den zweitgrößten Anteil – über 30 Milliarden Euro jährlich.^{[Umweltbundesamt (2021)]} Gemeint sind nicht nur direkte Zahlungen, sondern auch Steuervergünstigungen, also Einnahmen, auf die der Staat verzichtet, um ein bestimmtes Verhalten zu begünstigen.

Wie hoch diese Summe ausfällt, hängt vom jeweiligen Subventionsbegriff ab. Das Bundesfinanzministerium legt diesen enger aus als das Umweltbundesamt, weshalb beide zu unterschiedlichen Zahlen kommen. Unstrittig ist jedoch die Richtung: Die wichtigsten Vergünstigungen im Verkehr begünstigen Auto und Flugzeug und stehen damit quer zu den Klima- und Verteilungszielen, die der Staat an anderer Stelle verfolgt.

Besonders prägend für die Debatte sind vier Posten: Dienstwagenprivileg, Entfernungspauschale, Dieselbegünstigung und Kerosinbefreiung.

Dienstwagen und Entfernungspauschale

Das Dienstwagenprivileg begünstigt die private Nutzung von Firmenwagen. Wird ein Dienstwagen auch privat genutzt, muss der Nutzer diesen geldwerten Vorteil pauschal mit einem Prozent des Listenpreises je Monat versteuern. Diese Regelung bildet die tatsächliche Privatnutzung großzügig ab und wirkt zusammen mit der steuerlichen Absetzbarkeit von Anschaffung und Betrieb beim Arbeitgeber.

Das Umweltbundesamt beziffert die Begünstigung auf rund drei Milliarden Euro im Jahr. Sie kommt vorwiegend Haushalten mit hohen Einkommen zugute, da Dienstwagen vor allem in höheren Gehaltsklassen verbreitet sind.^{[Umweltbundesamt (2021)]} Eine ökonomische Untersuchung schätzt den jährlichen Wohlfahrtsverlust dieser verzerrenden Besteuerung auf 600 bis 780 Euro je Fahrzeug, was EU-weit einem Betrag von zwölf Milliarden Euro entspricht. Der Grund dafür ist, dass die Regelung größere und teurere Fahrzeuge begünstigt.^{[Gutiérrez-i-Puigarnau und van Ommeren (2011)]}

Das Dienstwagenprivileg ist somit aus zwei Gründen problematisch: Einerseits fördert es ein emissionsintensives Verhalten, andererseits begünstigt es überdurchschnittlich hohe Einkommen. Zwar wird durch die reduzierte Besteuerung elektrischer Dienstwagen die ökologische Problematik entschärft, die soziale Schieflage bleibt jedoch weitgehend unangetastet. Die Begünstigung bleibt auf diejenigen konzentriert, die überhaupt Zugang zu einem Dienstwagen haben.

Ähnlich gelagert, aber breiter gestreut ist die Entfernungspauschale, die im Alltag meist als Pendlerpauschale bezeichnet wird. Sie erlaubt es, für jeden Entfernungskilometer zwischen Wohnung und Arbeitsstätte einen Pauschbetrag als Werbungskosten geltend zu machen. Genau darin liegt ihre regressive Logik: Der Abzug mindert das zu versteuernde Einkommen und ist daher umso wertvoller, je höher der persönliche Steuersatz ist. Ein Spitzenverdiener spart somit je Kilometer mehr als eine Geringverdienerin. Wer so wenig verdient, dass keine Einkommensteuer anfällt, geht leer aus.

Eine Untersuchung auf Basis georeferenzierter Beschäftigtendaten bestätigt, dass die Pauschale Höherverdienende deutlich stärker begünstigt und vor allem dann regressiv wirkt, wenn keine Mindestentfernung vorgesehen ist.^{[Heuermann u. a. (2017)]} Genau diese Untergrenze hat der Gesetzgeber zum 1. Januar 2026 abgeschafft. Die Pauschale beträgt seither einheitlich 38 Cent ab dem ersten Kilometer. Das kostet den Bund im Jahr 2026 rund 1,1 Milliarden Euro und ab dem Jahr 2027 jährlich rund 1,9 Milliarden Euro.^{[Bundesministerium der Finanzen (2025)]}

Die Bundesregierung begründet diesen Schritt mit mehr Gerechtigkeit zwischen Stadt und Land sowie mit der Entlastung kleiner und mittlerer Einkommen. Diese Zielrichtung ist nachvollziehbar. Lange Pendelwege sind in schlecht angebundenen Regionen oft keine Frage des Luxus, sondern die Folge fehlender Alternativen. Das Instrument bleibt dafür jedoch ungenau. Es hilft über den Steuerabzug besonders den Gutverdienern und subventioniert lange Wege unabhängig vom Verkehrsmittel. Damit wird auch das Pendeln mit dem Auto entlastet, anstatt gezielt Mobilitätsabhängigkeit und niedrige Einkommen auszugleichen.

Diesel und Kerosin

Auf der Kraftstoffseite gibt es zwei weitere Begünstigungen. So wird Dieselkraftstoff mit 47,04 Cent je Liter besteuert, also rund 18 Cent niedriger als Benzin mit 65,45 Cent je Liter, obwohl bei der Verbrennung eines Liters Diesel mehr Kohlendioxid freigesetzt wird. Der Bundesrechnungshof beziffert die dadurch entgangenen Einnahmen für das Jahr 2022 auf rund 7,2 Milliarden Euro und empfiehlt die Abschaffung des Dieselprivilegs ausdrücklich. Die höhere Kraftfahrzeugsteuer für Diesel-Pkw gleicht diesen Vorteil jedoch nur teilweise aus. Ein großer Teil der Begünstigung entfällt zudem auf den gewerblichen Verkehr, vor allem den Straßengüterverkehr.^{[Bundesrechnungshof (2025)]}

Die Begünstigung des Luftverkehrs ist noch größer. Kerosin ist im gewerblichen Luftverkehr von der Energiesteuer befreit und für internationale Flüge fällt keine Mehrwertsteuer an. Zusammen ergibt das einen Steuervorteil von rund zwölf Milliarden Euro.^{[Umweltbundesamt (2021)]} Hier zeigt sich die Schieflage zwischen den verschiedenen Verkehrsmitteln besonders deutlich: So wird der Schienenpersonenfernverkehr seit 2020 immerhin nur noch mit dem ermäßigten Mehrwertsteuersatz von sieben statt 19 Prozent belastet.^{[Mehrwertsteuer Schienenfernverkehr (2020)]} Auf Tickets und Treibstoff des internationalen Luftverkehrs wird dagegen keine entsprechende Steuer erhoben. Dadurch wird ausgerechnet eines der klimaschädlichsten Verkehrsmittel verbilligt.

Warum der Abbau stockt

Dass diese Fehlanreize seit Jahren bekannt sind, hat ihren Abbau bislang kaum beschleunigt. Das Umweltbundesamt, der Bundesrechnungshof und große Teile der Verkehrsforschung halten die genannten Vergünstigungen für klima- und haushaltspolitisch verfehlt. Trotzdem werden sie politisch kaum in Frage gestellt.

Dafür gibt es mehrere Gründe. Erstens lässt sich über den Subventionsbegriff streiten. Was das Umweltbundesamt als umweltschädliche Subvention zählt, erscheint im engeren Subventionsbericht des Bundes nicht immer in gleicher Weise. Diese Unterschiede in den Definitionen schwächen die politische Eindeutigkeit.

Zweitens sind die Verlierer einer Reform klar erkennbar: Pendler, Dieselfahrer, Dienstwagenberechtigte, die Luftverkehrsbranche und Spediteure. Der Nutzen einer Reform verteilt sich dagegen breit und ist weniger greifbar – auf den Haushalt, das Klima, die Gesundheit und künftige Generationen.

Drittens haben manche Vergünstigungen einen realen sozialen oder wirtschaftlichen Hintergrund. So soll die Entfernungspauschale Haushalte mit langen Arbeitswegen entlasten. Von Verfassung wegen kann es im Sinne des objektiven Nettoprinzips zudem geboten sein, die unausweichlich beruflich bedingten Wegeaufwendungen weiterhin abzugsfähig zu halten. Die Dieselbegünstigung wurde lange mit der Wettbewerbsfähigkeit des Güterverkehrs begründet. Wer diese Instrumente reformieren will, muss diese Anliegen berücksichtigen, statt sie zu ignorieren.

Gerade deshalb reicht eine reine Streichlogik nicht aus. Besser wäre ein Umbau: weg von pauschalen Vergünstigungen für Kraftstoff, Dienstwagen oder lange Autowege, hin zu einer verkehrsmittelunabhängigen und sozial gestaffelten Mobilitätsförderung. Wer tatsächlich wenig verdient und auf Mobilität angewiesen ist, sollte gezielt entlastet werden. Wer hohe Einkommen erzielt, große Dienstwagen nutzt oder häufig fliegt, braucht keine indirekte Förderung.

Die politische Richtung ging zuletzt allerdings teilweise in die Gegenrichtung. Neben der erhöhten Entfernungspauschale beschloss der Bundestag auf Initiative der Koalition für Mai und Juni 2026 eine befristete Senkung der Energiesteuer auf Benzin und Diesel um rund 17 Cent je Liter inklusive Umsatzsteuer – einen zweiten „Tankrabatt“. In der Gesetzesbegründung wird eingeräumt, dass die Maßnahme den Einsatz fossiler Energien vorübergehend begünstigt.^{[Energiesteuersenkung 2026 (Tankrabatt)]}

Darin liegt der Grundkonflikt: Kurzfristige Entlastung wird über Instrumente organisiert, die langfristig die falsche Struktur stabilisieren. Wer Haushalte in schlecht angebundenen Räumen unterstützen will, sollte nicht den Kraftstoff pauschal verbilligen, sondern ihre Abhängigkeit vom Auto verringern und sie bis dahin gezielt entlasten.

Die folgende Übersicht fasst die wichtigsten Instrumente, ihre Fehlanreize und mögliche bessere Ansätze zusammen:

Wer zahlt, wer profitiert: die Verteilungsfrage

Es stehen zwei Befunde nebeneinander: Der Verkehr trägt seine tatsächlichen Kosten nur teilweise und der Staat subventioniert emissionsintensives Fahren zusätzlich, wodurch häufig höhere Einkommen begünstigt werden. Daraus folgt die Verteilungsfrage: Wer trägt die Kosten der Mobilität und wer profitiert von den bestehenden Regeln?

Diese Frage lässt sich nicht mit einem einfachen Gegensatz von Arm und Reich beantworten. Nötig sind zwei Blickrichtungen. Der übergeordnete Blick zeigt, wie sich Verkehrsausgaben, Autobesitz und steuerliche Begünstigungen über die verschiedenen Einkommensgruppen verteilen. Der individuelle Blick zeigt, was Mobilität einen Haushalt tatsächlich kostet. Erst die Kombination beider Perspektiven macht deutlich, warum die Lastverteilung in wichtigen Punkten regressiv ist und die härteste Bruchlinie oft nicht zwischen Einkommensgruppen, sondern zwischen gut angebundenen und autoabhängigen Räumen verläuft.

Der übergeordnete Blick: Wer wie viel ausgibt

Laut der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2018, der jüngsten nach Einkommen gegliederten Auswertung, gibt ein einkommensschwacher Haushalt im Schnitt rund 40 Euro pro Monat für das Auto aus, ein einkommensstarker dagegen fast 388 Euro. Das ist nahezu das Zehnfache.^{[Destatis – Mobilitätsausgaben (2021)]}

In absoluten Beträgen zahlen höhere Einkommen also deutlich mehr. Sie fahren häufiger, besitzen mehr und größere Fahrzeuge und geben entsprechend mehr für Anschaffung, Betrieb und Nutzung aus. Relativ zum verfügbaren Einkommen sieht das Bild anders aus. Für Haushalte mit wenig Budget wiegt jeder Mobilitätseuro schwerer. Dieselbe Ausgabe kann für den einen eine Unannehmlichkeit sein, für den anderen eine echte Einschränkung.

Entscheidend ist dabei der Autobesitz. Der Pkw ist in Deutschland weit verbreitet. Anfang 2026 waren rund 49,5 Millionen Pkw zugelassen, die Pkw-Dichte lag bei 590 Fahrzeugen je 1.000 Einwohnern.^{[Pkw-Bestand (KBA)]} Doch der Zugang zum Auto ist stark vom Einkommen abhängig. Im Jahr 2017 verfügten 53 Prozent der Haushalte mit sehr niedrigem ökonomischem Status über kein Auto. Bei Haushalten mit sehr hohem Status waren es nur 8 Prozent. In der untersten Einkommensklasse kamen je 100 Haushalte 40 Pkw, in der höchsten 185 – mehr als das Vierfache.^{[Pkw-Verfügbarkeit nach Einkommen]}

Dies führt zu einem scheinbaren Widerspruch. Die ärmsten Haushalte sind überdurchschnittlich häufig autolos und werden von Kraftstoffabgaben, der Energiesteuer oder dem CO₂-Preis kaum unmittelbar getroffen. Die Kosten des Autos belasten mittlere und höhere Einkommen stärker. Gleichzeitig sind einkommensschwache Haushalte, die ein Auto benötigen, besonders verletzlich. Für sie ist das Auto kein Komfortgut, sondern eine teure Voraussetzung, um Arbeit, Versorgung und soziale Kontakte zu erreichen.

Der einzelwirtschaftliche Blick: die Vollkostenfalle

Die amtliche Statistik erfasst nur einen Teil dieser Belastung. Mobilität ist nicht nur eine Frage einzelner Fahrkarten oder Tankfüllungen, sondern stellt eine dauerhafte Haushaltslast dar. Erst eine Vollkostenrechnung macht sie sichtbar: Kaufpreis, Wertverlust, Versicherung, Wartung, Kraftstoff oder Strom, Parken, Steuern und Reparaturen.

Die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe weist im Durchschnitt rund 233 Euro pro Monat für Unterhalt und Nutzung eines Pkw aus. Dieser Wert unterschätzt die tatsächliche Belastung jedoch, da der größte Kostenblock, der über die Haltedauer anfallende Wertverlust, nur teilweise sichtbar wird.^{[Destatis – Mobilitätsausgaben (2021)]}

Der ADAC rechnet diesen Wertverlust ein. Für einen Kompaktklassewagen mit einer jährlichen Fahrleistung von 15.000 Kilometern ergeben sich typische Vollkosten von rund 480 bis 620 Euro pro Monat. Je nach Fahrzeugklasse reicht die Spanne von etwa 350 Euro für einen Kleinwagen bis über 800 Euro für größere Fahrzeuge.^{[ADAC – Autokosten / Vollkostenrechnung]} Der wichtigste Punkt ist, dass der Kraftstoff nicht der größte Kostenblock ist, sondern der Wertverlust. Er macht rund 37 Prozent der Gesamtkosten aus und wird von vielen Haltern unterschätzt.

Für die Verteilungsfrage ist das entscheidend. Ein großer Teil der Autokosten fällt nämlich unabhängig davon an, wie viel gefahren wird. Versicherung, Steuer, Wertverlust, Reparaturvorsorge und Stellplatzkosten verschwinden nicht, wenn das Auto stehen bleibt. Ein einkommensschwacher Haushalt, der auf ein Auto angewiesen ist, trägt diese Fixkosten auch dann, wenn er nur wenige Kilometer fährt.
Genau darin liegt die Vollkostenfalle: Wer wenig fährt, zahlt nicht vor allem für Mobilität, sondern für die Möglichkeit, mobil zu sein.

Ein Kostenvergleich des CarSharing-Verbands veranschaulicht diesen Punkt, allerdings nur für geringe Jahresfahrleistungen und Regionen, in denen Carsharing verfügbar ist. Bei geringer Fahrleistung kostet der eigene Pkw rund 475 Euro pro Monat. Ein Haushalt, der das Deutschlandticket und CarSharing nutzt, hätte beim gleichen Budget einen erheblichen Betrag übrig.^{[bcs – Kostenvergleich Pkw und Multimodalität (2025)]} In vielen autoabhängigen ländlichen Räumen ist diese Alternative allerdings nicht verfügbar. Dort bleibt die Vollkostenfalle bestehen.

Fiskalische Instrumente und der CO₂-Preis

Bezieht man Steuern, Abgaben und Vergünstigungen mit ein, wird der regressive Befund deutlicher, aber auch komplexer. Wie gezeigt, begünstigen Entfernungspauschale und Dienstwagenprivileg vor allem höhere Einkommen.^{[Heuermann u. a. (2017)]} Sie entlasten nicht gezielt Bedürftige, sondern folgen vorhandenen Einkommen, Steuerlasten und Beschäftigungsformen.

Komplizierter ist die CO₂-Bepreisung von Kraftstoffen. Relativ zum Einkommen wirkt sie regressiv, allerdings schwächer als die Bepreisung von Heizstoffen. Beim Benzin ist die regressive Wirkung deutlich geringer, beim Diesel nahezu proportional.^{[DIW – Verteilungswirkung CO₂-Bepreisung]} Der Grund liegt erneut im Autobesitz: Die ärmsten Haushalte kaufen häufig keinen Kraftstoff, da sie kein Auto besitzen. Der Verbrauch steigt mit dem Einkommen.

Auch der internationale Forschungsstand zeigt, dass die Verteilungswirkung der CO₂-Bepreisung im Verkehrssektor methodenabhängig ist. Eine Meta-Analyse aus 39 Ländern kommt für den Verkehrssektor zu dem Ergebnis, dass die Wirkung häufig weniger regressive oder sogar progressive ist, wenn statt des Jahreseinkommens das Lebensinkommen betrachtet wird und indirekte Effekte sowie Anpassungsreaktionen einbezogen werden.^{[Ohlendorf u. a. (2021)]}

Die stärkere Bruchlinie verläuft räumlich. Haushalte in ländlichen Regionen sind im Schnitt rund 60 Prozent stärker von der CO₂-Bepreisung betroffen als städtische Haushalte, da dort Wege länger, Alternativen schwächer und der Autobesitz häufiger erzwungen ist.^{[DIW – Verteilungswirkung CO₂-Bepreisung]} Ein pauschales Klimageld kann die regressive Wirkung im Durchschnitt umkehren, da alle den gleichen Betrag erhalten, während die CO₂-Kosten mit dem Verbrauch steigen. Es löst aber nicht alle Härtefälle. Auch mit Klimageld blieben mehrere Millionen Haushalte netto belastet, besonders in der Mitte der Einkommensverteilung und in schlecht angebundenen Räumen.^{[IMK – CO₂-Bepreisung und Klimageld]}

Die Betroffenheit und wirksame Entlastungsmaßnahmen lassen sich drei Haushaltstypen zuordnen:

Wer soll zahlen? Nutzer, Allgemeinheit und Drittnutzer

Wer Kosten verursacht, soll sie auch tragen. Wo bezahlbare Angebote fehlen, müssen sie geschaffen werden. Beides kostet Geld.

Damit beginnt die Finanzierungsfrage. Oft wird sie als Gegensatz formuliert: Sollen die Nutzer zahlen oder die Allgemeinheit? Diese Zuspitzung greift jedoch zu kurz. Die eigentliche Frage ist nicht, wer „alles“ bezahlt, sondern welche Kosten welchem Zahler zugeordnet werden. Externe Kosten, Infrastrukturnutzung, Daseinsvorsorge, soziale Härten und die positiven Wirkungen des öffentlichen Verkehrs sind unterschiedliche Dinge. Sie benötigen unterschiedliche Finanzierungslogiken.

Zwei Finanzierungsprinzipien und der Drittnutzer als Mitzahler

Hinter der Finanzierungsdebatte stehen zwei Prinzipien. Das Verursacherprinzip, im EU-Sprachgebrauch auch „polluter pays“ genannt, verlangt, dass externe Kosten denjenigen angelastet werden, die sie verursachen. Es zielt auf faire Preise und Lenkung ab: Wer Klima-, Lärm-, Unfall- oder Schadstoffkosten verursacht, soll diese nicht auf die Allgemeinheit abwälzen.

Das Nutzerprinzip – „user pays“ – besagt, dass die Kosten der Infrastruktur von denjenigen getragen werden, die sie nutzen. Es zielt auf eine verursachungsgerechte Finanzierung des Netzes ab. Wer Straßen, Parkraum, Schienenwege oder andere Infrastruktur beansprucht, beteiligt sich an deren Finanzierung. Die Europäische Union hat beide Prinzipien ausdrücklich zur Richtschnur ihrer Verkehrspolitik erklärt.^{[van Essen u. a. (2019)]}

Für den Straßenverkehr weisen beide Prinzipien häufig in dieselbe Richtung, müssen aber getrennt umgesetzt werden. Ein CO₂-Preis bepreist Klimakosten. Eine Maut kann Abnutzung, Stau und Streckennutzung erfassen. Parkgebühren bepreisen knappen öffentlichen Raum. Zusammen machen sie sichtbar, dass Autofahren nicht nur Kraftstoff verbraucht, sondern auch Fläche, Infrastruktur und Umwelt beansprucht.

Beim öffentlichen Verkehr ist die Lage anders. Würde man Bus und Bahn allein über kostendeckende Fahrpreise finanzieren, wären gerade diejenigen ausgeschlossen, die am stärksten auf sie angewiesen sind. Der öffentliche Verkehr ist deshalb nicht nur eine Dienstleistung für einzelne Fahrgäste, sondern auch Teil der Daseinsvorsorge. Er ermöglicht Teilhabe, entlastet Straßen, senkt Umwelt- und Unfallkosten und macht sowohl Städte als auch ländliche Räume funktionsfähiger. Sein Nutzen reicht weit über die Fahrgäste hinaus.

Damit tritt ein weiterer Zahler in den Blick: der mittelbar Begünstigte. Arbeitgeber profitieren beispielsweise davon, dass ihre Beschäftigten und Kunden erreichbar sind. Grundstückseigentümer profitieren von Grundstückswertsteigerungen durch bessere Lagen. Handel und Gewerbe profitieren von Laufkundschaft und geringeren Investitionen in Parkplätze. Wer von der Erreichbarkeit profitiert, ohne selbst Fahrgast zu sein, kann nach dem Vorteilsprinzip an der Finanzierung beteiligt werden.

Was die Nutzerfinanzierung leisten kann – und was nicht

Zunächst spricht die Effizienz für eine stärkere Nutzerfinanzierung. Ein Preis, der die tatsächlichen Kosten enthält, beeinflusst Entscheidungen. Wer eine Strecke fährt, eine Straße beansprucht, im Zentrum parkt oder Emissionen verursacht, sollte diese Kosten nicht vollständig auf andere abwälzen können. Für den Autoverkehr folgt daraus eine klare Konsequenz: Die bislang nicht angelasteten externen Kosten müssen stärker internalisiert werden – etwa durch einen CO₂-Preis, eine Maut oder höhere Parkgebühren.

Eine stärkere Nutzerfinanzierung des Autoverkehrs ist daher nicht automatisch unsozial. Sie kann sogar eine Voraussetzung für mehr Gerechtigkeit sein, da sie verdeckte Kosten offenlegt und umweltschädliche Begünstigungen abbaut. Sozial problematisch wird sie jedoch dort, wo Menschen keine Alternative haben und notwendige Wege nicht vermeiden können. Deshalb braucht jede stärkere Anlastung eine Rückverteilung und Investitionen in Alternativen.

Beim öffentlichen Verkehr stößt die reine Nutzerfinanzierung noch schneller an ihre Grenzen. Kostendeckende Fahrpreise würden die Teilhabe vor allem von Haushalten mit niedrigem Einkommen, Jugendlichen, älteren Menschen, Menschen ohne Auto und Sorgearbeitenden gefährden. Zudem würde der gesellschaftliche Nutzen von Bus und Bahn unterfinanziert bleiben. Der Markt bewertet nämlich nur den gekauften Fahrschein, nicht aber die vermiedenen Staus, die geringeren Emissionen, die vermiedenen Unfälle oder die bessere Erreichbarkeit eines ganzen Stadtteils.

Der öffentliche Verkehr ist deshalb ein sogenanntes meritorisches Gut: ein Angebot, das gesellschaftlich erwünscht ist, aber vom Markt allein zu wenig bereitgestellt wird. In der deutschen Tradition zählt er zudem zur Daseinsvorsorge. Eine vollständige Finanzierung über Fahrpreise würde ihn zu teuer, das Angebot zu klein und sozial exklusiv machen.

Die Zahler-Kosten-Matrix

Aus diesen Überlegungen folgt eine einfache Zuordnung: Es gibt nicht eine Quelle, die alles finanziert. Jede Kostenart muss dem entsprechenden Zahler zugeordnet werden.

Vom Preis zum Angebot

Der Preis ist sichtbar, entscheidend ist das Angebot. Für von Verkehrsarmut Betroffene ist nicht der Fahrpreis die entscheidende Hürde, sondern die Erreichbarkeit. Eine einkommensschwache Familie ohne Bus vor der Tür profitiert nicht von einem billigeren Fahrschein. Ein billiges Ticket ersetzt keinen Bus. Ein „besseres Angebot” lässt sich konkret benennen: ein verlässlicher Mindesttakt, Bedienung auch am Abend und am Wochenende, gesicherte Anschlüsse, eine ausreichende Flächenerschließung, barrierefreie Haltestellen, Pünktlichkeit, beschleunigte Busse auf eigener Spur, die einfache digitale Buchung von On-Demand-Verkehren und eine ordentliche Aufenthaltsqualität an den Haltestellen. Auch die Forschung zur Mobilitätsarmut empfiehlt, die Abhängigkeit vom Auto zu verringern, einkommensschwache Haushalte gezielt zu entlasten und Wege kürzer oder überflüssig zu machen, statt allein den Fahrpreis zu senken.^{[Agora Verkehrswende – Mobilitätsarmut (2023)]} Nicht jede Subvention des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) ist deshalb Sozialpolitik: Ein gezielter Sozialtarif erreicht einkommensschwache Haushalte effektiver als ein pauschaler Nachlass. Der pauschale Tarif ist einfacher und wirkt sich breiter auf den Umstieg aus.

Das Deutschlandticket als Tarifreform

Das Deutschlandticket zeigt, wie ein Tarif Einfachheit ermöglichen kann. Vor seiner Einführung war der deutsche Nahverkehr in rund 60 regionale Verkehrsverbünde mit jeweils eigenen Zonen und Tarifen unterteilt. Wer über eine Verbundgrenze hinausfuhr, musste mehrere Fahrscheine lösen. Das Deutschlandticket ersetzte dieses Geflecht durch ein einziges, bundesweit gültiges Abonnement. Darin liegt sein praktischer Hauptnutzen, nicht im Preis.^{[Fraunhofer IML – Deutschlandticket-Studie (2024)]}

Bis Ende 2025 nutzten es rund 14,6 Millionen Menschen, das Branchenziel von 15 Millionen wurde knapp verfehlt..^{[VDV – Deutschlandticket-Nutzung (2025)]} Der Preis wurde dagegen zum Dauerstreit. Binnen zweier Jahre stieg er von 49 über 58 auf 63 Euro, begleitet von Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern.^{[Deutschlandticket – Finanzierung]} Diese politische Preisfindung ist selbst ein Konstruktionsfehler. Ab 2027 soll deshalb eine Indexformel aus Personal-, Energie- und allgemeinen Kosten den Preis bestimmen. Planbarkeit ist eine eigene Qualität des Tarifdesigns, auch wenn sie steigende Preise nicht ausschließt.

Den Sozialtarif gestalten

Die pauschale Grundstruktur bleibt sozial unscharf, was die eigentliche Gestaltungsaufgabe darstellt. Eine treffsichere Lösung kombiniert eine maßvolle Grundpauschale für alle mit gezielten Ermäßigungen für diejenigen, die diese benötigen. Nur der ermäßigte Teil wirkt progressiv. Die einzelnen Formen unterscheiden sich erheblich in Treffsicherheit und Zugangshürde.

Je stärker ein Sozialtarif an eine Einkommensprüfung gebunden ist, desto treffsicherer ist er grundsätzlich. Gleichzeitig steigen jedoch Hürde, Stigma und Verwaltungsaufwand. Das führt häufig dazu, dass Berechtigte den Tarif nicht nutzen. Deshalb ist eine automatische Berechtigung über bestehende Transferleistungen besonders sinnvoll. Diese verbindet Treffsicherheit mit niedrigem Aufwand.

Job- und Semestertickets zeigen, dass kollektive Modelle bereits eine wichtige Rolle spielen. Auf sie entfällt rund ein Viertel der Nutzung des Deutschlandtickets.^{[VDV – Deutschlandticket-Nutzung (2025)]} Sie erreichen allerdings vor allem Beschäftigte und Studierende. Arbeitslose, Selbstständige, Pflegende, Ruheständler und Menschen in prekären Erwerbsformen benötigen andere Zugänge.

Ein guter Sozialtarif sollte drei Bedingungen erfüllen: Er muss einfach zu verstehen sein, niedrigschwellig zugänglich sein und bundesweit vergleichbare Mindeststandards bieten. Kommunale Zuschüsse können das Angebot ergänzen, sollten aber nicht darüber entscheiden, ob Bedürftige je nach Wohnort deutlich unterschiedliche Preise zahlen.

Das Wiener Modell: die Grenze des billigen Preises

Wie weit ein günstiger Einheitstarif trägt, zeigt das vielbeachtete Wiener Modell. Die Stadt Wien senkte den Preis ihrer Jahreskarte im Jahr 2012 auf 365 Euro, also einen Euro pro Tag, und hielt diesen Preis fast vierzehn Jahre lang stabil. Die Wirkung des Preises selbst fiel jedoch begrenzt aus. Eine Untersuchung des Beratungsunternehmens Civity zeigt, dass sich die Zahl der Jahreskarten zwar mehr als verdoppelte, was vor allem daran lag, dass bisherige Wochen- und Monatskartennutzer wechselten. Der Anteil des öffentlichen Verkehrs blieb mit rund 38 Prozent nahezu unverändert.^{[365-Euro-Jahreskarte Wien (Wiener Modell)]} Wiens hoher Anteil beruht auf anderen Faktoren: dichter Besiedlung, einem seit 2000 um 42 Prozent verbesserten Angebot, intensiver Parkraumbewirtschaftung und einer Arbeitgeberabgabe (siehe Kapitel 11). Der Preis konsolidierte die vorhandene Nachfrage. Für die Verlagerung waren Angebot und Parkraumpolitik verantwortlich. Im Jahr 2026 hob Wien die Jahreskarte unter Sparzwang auf 467 Euro an und band sie an einen Index.^{[365-Euro-Jahreskarte Wien (Wiener Modell)]}

Bewertung und Gestaltungsgrundsätze

Aus den Erfahrungen mit dem 9-Euro-Ticket, dem Nulltarif, dem Deutschlandticket und Wien ergeben sich vier Grundsätze für eine gute Tarifpolitik.

Erstens sollte der Tarif einfach sein. Hier liegt der sicherste Nutzen des Deutschlandtickets: Es beendet den Tarifdschungel und macht den Nahverkehr leichter verständlich.

Zweitens sollte der Tarif planbar sein. Preise müssen nicht dauerhaft politisch eingefroren werden, ihre Entwicklung sollte jedoch nachvollziehbar und verlässlich sein.

Drittens sollte der Tarif sozial gestaffelt sein. Eine pauschale Grundstruktur braucht einen gezielten Sozialtarif, idealerweise mit automatischer Berechtigung für Menschen mit geringem Einkommen.

Viertens muss der Tarif in ein besseres Angebot und eine wirksame Steuerung des Autoverkehrs eingebettet sein. Ohne verlässliche Takte, gute Anschlüsse, sichere Wege sowie eine Bepreisung von Parkraum und Straßenverkehr bleibt die Verlagerungswirkung begrenzt.

Gemessen an den Kriterien dieses Beitrags fällt die Bewertung gemischt aus. Tarifsenkungen bergen ein negatives Einnahmepotenzial, da sie Zuschüsse erforderlich machen. Ohne Angebotsausbau ist ihre Lenkungswirkung begrenzt. Sozial wirken sie nur mit Ermäßigung wirklich treffsicher. Räumlich profitieren vor allem gut erschlossene Räume. Dafür sind einfache Tarife politisch gut vermittelbar und für Nutzer unmittelbar verständlich.

Die Schätzungen zur Klimawirkung gehen auseinander, da sie auf unterschiedlichen Methoden beruhen. Auswertungen von Tracking-Daten und Befragungen zeigen eher begrenzte Alltagseffekte und betonen, dass ein niedriger Preis allein die Alltagsmobilität kaum verändert.^{[DIW – Tarifsenkung und Alltagsmobilität][Loder u. a. (2024)]} Eine vom Potsdam-Institut geleitete Meta-Synthese aus Befragungs- und Beobachtungsdaten (Projekt Ariadne) kommt dagegen auf eine Pkw-Verlagerung von 12 bis 16 Prozent und eine Einsparung von 4,2 bis 6,5 Millionen Tonnen Kohlendioxid im Jahr.^{[Ariadne – Klimawirkung Deutschlandticket]}

Damit ist die Ausgabenseite des öffentlichen Verkehrs bewertet. Die folgenden Kapitel widmen sich der Einnahmeseite und der Frage, wer über das Verursacherprinzip zur Finanzierung beiträgt. Den Anfang macht die CO₂-Bepreisung.

Die CO₂-Bepreisung: Lenkung, Verteilung und das Klimageld

Wer die Klimakosten im Verkehr ernst nimmt, kommt um eine CO₂-Bepreisung nicht herum. Sie kann Fahrten mit fossilen Kraftstoffen verteuern, klimafreundliche Optionen attraktiver machen und Einnahmen generieren. Sozial tragfähig wird sie jedoch nur, wenn diese Einnahmen gezielt zurückgegeben und investiert werden.

Der Preis selbst wirkt sozial und räumlich ungleich. Er belastet insbesondere jene Haushalte, die auf fossile Mobilität angewiesen sind und kurzfristig kaum ausweichen können. Über Gerechtigkeit, Akzeptanz und politische Dauerhaftigkeit entscheidet deshalb nicht allein die Höhe des Preises, sondern die Verwendung der Einnahmen. Genau diese Rückzahlungsmechanik fehlt in Deutschland.

Vom nationalen Preis zum europäischen Emissionshandel

Seit 2021 werden Emissionen aus dem Verkehr und dem Wärmesektor in Deutschland über den nationalen Emissionshandel bepreist. In der Einführungsphase wurde der Preis politisch festgelegt. Er stieg von 25 Euro je Tonne CO₂ im Jahr 2021 auf 55 Euro im Jahr 2025, was an der Zapfsäule 2025 netto rund 13 Cent je Liter Benzin und knapp 15 Cent je Liter Diesel entsprach. Einschließlich Umsatzsteuer lagen die Aufschläge bei etwa 16 bzw. 17 Cent.^{[Nationaler CO₂-Preis (nEHS/BEHG)]} Seit dem 1. Januar 2026 wird der nationale Preis nicht mehr festgesetzt, sondern versteigert – zunächst in einem Korridor von 55 bis 65 Euro je Tonne. Für das Jahr 2027 ist wegen der verschobenen europäischen Einführung eine nationale Anschlussregelung nötig. Der Übergang in das europäische Mengensystem erfolgt erst ab 2028 vollständig. Das ETS 2 erfasst Gebäude und den Straßenverkehr. Die Monitoring- und Berichtspflichten laufen bereits seit 2025..^{[EU-Emissionshandel ETS 2]}

Der Unterschied zum nationalen Festpreis ist grundlegend. Im ETS 2 legt nicht der Staat den Preis fest, sondern die Menge der ausgegebenen Zertifikate wird gedeckelt. Kraftstoff- und Brennstoffhändler müssen für die von ihnen in Verkehr gebrachten Emissionen Zertifikate ersteigern und die Kosten an die Verbraucher weiterreichen. Kostenlose Zertifikate gibt es im ETS 2 nicht..^{[EU-Emissionshandel ETS 2]}

Damit wird die Klimawirkung planbarer, der Preis aber unsicherer. Ein Preisstabilitätsmechanismus soll starke Ausschläge dämpfen: Oberhalb von 45 Euro je Tonne können zusätzliche Zertifikate aus einer Reserve auf den Markt kommen.^{[EU-Emissionshandel ETS 2]} Dieser Mechanismus ist jedoch kein harter Preisdeckel. Fachleute erwarten deutlich höhere Preise. Die Prognosen für das Jahr 2030 reichen von rund 80 bis über 200 Euro je Tonne, in einzelnen Studien sogar bis nahe 400 Euro.

Die politische Sprengkraft dieser Unsicherheit hatte sich bereits bei der Verschiebung des ETS-2-Starts um ein Jahr gezeigt. Polen und Tschechien hatten aus Sorge vor einem Energiepreisschock darauf gedrängt. Begleitend richtet die EU einen Klima-Sozialfonds ein, der besonders betroffene Haushalte und kleine Unternehmen entlasten soll. Dieser soll bis zu 65 Milliarden Euro aus EU-Mitteln umfassen, einschließlich nationaler Kofinanzierung bis zu 86,7 Milliarden Euro für die Jahre 2026 bis 2032. Wie viel davon tatsächlich verfügbar ist, hängt von den ETS-2-Erlösen, den nationalen Sozialklimaplänen und der Kofinanzierung ab.^{[EU-Emissionshandel ETS 2]}

Lenkung: wirksam, aber nicht allein

Die CO₂-Bepreisung gilt aus ökonomischer Sicht als besonders effizientes Klimaschutzinstrument. Sie schreibt nicht vor, wer welche Technologie nutzen muss, sondern verteuert Emissionen dort, wo sie entstehen. Dadurch kann die Vermeidung dort stattfinden, wo sie am günstigsten ist.

Im Verkehr erfüllt der CO₂-Preis unmittelbar das Verursacherprinzip: Wer fossile Kraftstoffe nutzt, trägt einen Teil der Klimakosten. Gleichzeitig generiert das Instrument erhebliche Einnahmen. So nahm Deutschland im Jahr 2025 aus nationalem und europäischem Emissionshandel rund 21,4 Milliarden Euro ein. Diese Einnahmen fließen vollständig in den Klima- und Transformationsfonds.^{[CO₂-Einnahmen und Klima- und Transformationsfonds]}
Seine Lenkungswirkung hat im Verkehr jedoch eine Grenze. Kurzfristig reagieren viele Autofahrer nur schwach auf höhere Kraftstoffpreise. Wohnort, Arbeitsplatz, Fahrzeug und Betreuungsarrangements lassen sich nicht von heute auf morgen ändern. Wer auf dem Land wohnt, im Schichtdienst arbeitet oder sich um Kinder oder Pflegebedürftige kümmern muss, kann nicht einfach umsteigen, nur weil Benzin teurer wird.

Der CO₂-Preis wirkt deshalb vor allem dort gut, wo Ausweichmöglichkeiten vorhanden sind oder entstehen, beispielsweise ein verlässlicher Bus, eine gute Bahnverbindung, sichere Radwege, kürzere Wege, eine vorhandene Ladeinfrastruktur, Carsharing oder die Wahl eines anderen Fahrzeugs beim nächsten Kauf. Ohne diese Alternativen verteuert der Preis zunächst nur den Alltag. Das Preissignal braucht also ein Angebot, auf das Menschen reagieren können.^{[Haywood/Jakob (2023)]} CO₂-Bepreisung und Angebotsausbau schließen sich somit nicht aus. Sie bedingen einander. Der Preis schafft den Anreiz, die Alternative macht die Reaktion möglich.

Verteilung: regressiv und räumlich unausgewogen

Die größte Schwäche dieses Instruments liegt in seiner Verteilungswirkung. Die CO₂-Bepreisung von Kraftstoffen wirkt relativ zum Einkommen regressiv, allerdings schwächer als die Bepreisung von Heizstoffen. Beim Benzin ist die regressive Wirkung deutlich geringer, beim Diesel nahezu proportional.^{[DIW – Verteilungswirkung CO₂-Bepreisung]} Der Grund hierfür ist die ungleiche Autonutzung. Viele sehr einkommensschwache Haushalte besitzen kein Auto und kaufen deshalb keinen Kraftstoff. Höhere Einkommen fahren häufiger, besitzen mehr Fahrzeuge und verursachen absolut höhere Emissionen. Trotzdem können steigende Kraftstoffpreise Haushalte mit niedrigem oder mittlerem Einkommen hart treffen, wenn sie auf ein Auto angewiesen sind.

Noch schärfer als die Einkommensfrage ist die räumliche Ungleichheit. Haushalte in ländlichen Regionen sind im Schnitt rund 60 Prozent stärker belastet als städtische Haushalte, da dort Wege länger, Alternativen schwächer und der Autobesitz häufiger erzwungen ist.^{[DIW – Verteilungswirkung CO₂-Bepreisung]}

Damit verläuft die soziale Bruchlinie nicht allein zwischen Arm und Reich. Sie verläuft zwischen jenen, die auf höhere Preise reagieren können, und jenen, die es nicht können. Ein autofreier Haushalt in der Stadt wird vom CO₂-Preis auf Kraftstoffe kaum berührt. Ein Haushalt mit niedrigem oder mittlerem Einkommen in einer schlecht angebundenen Region trägt dagegen eine spürbare Mehrbelastung.

Ein steigender ETS-2-Preis ohne Ausgleich würde genau diese Gruppe besonders treffen. Das gefährdet nicht nur die soziale Fairness, sondern auch die politische Haltbarkeit des Instruments.

Die Rückverteilung: Klimageld und Härtefälle

Aus dieser Feststellung folgt jedoch nicht, den CO₂-Preis kleinzuhalten und zu begrenzen. Es bedeutet vielmehr, dass seine Einnahmen zurückgezahlt werden sollten.

Die Forschung zeigt, dass die Akzeptanz einer CO₂-Bepreisung weniger von der Höhe des Preises als von der Verwendung der Einnahmen abhängt.^{[Klenert u. a. (2018)]} Eine pauschale Pro-Kopf-Rückzahlung, die in Deutschland meist als Klimageld bezeichnet wird, kann die regressive Wirkung sogar umkehren. Alle erhalten den gleichen Betrag, während die Belastung mit dem Verbrauch steigt. Wer wenig emittiert, gewinnt netto, wer viel emittiert, zahlt netto.

Laut dem Modell des DIW würde ein CO₂-Preis von 160 Euro je Tonne ausreichen, um ein Klimageld von rund 360 Euro pro Kopf und Jahr zu erwirtschaften und die Verteilungswirkung insgesamt progressiv zu gestalten.^{[DIW – Verteilungswirkung CO₂-Bepreisung]}

Eine Pauschale allein löst jedoch nicht alle Probleme. Auch mit Klimageld würden Millionen Haushalte Mehrkosten tragen, mehrere Millionen davon stark. Besonders betroffen wären Haushalte mit mittlerem Einkommen und in ländlichen Räumen.^{[IMK – CO₂-Bepreisung und Klimageld]} Deshalb braucht das Klimageld eine Ergänzung in Form einer Härtefallkomponente für Haushalte mit geringem Einkommen, schlechter Anbindung und ohne kurzfristige Alternativen.

Die gerechte Lösung besteht somit aus zwei Ebenen: einer pauschalen Rückzahlung für alle sowie einer gezielten Unterstützung für besondere Belastungen. So bleibt das Preissignal erhalten und die Teilhabe wird nicht beeinträchtigt.

An dieser Stelle gibt es in Deutschland eine Lücke. Ein Klimageld ist im Koalitionsvertrag der im Jahr 2025 gebildeten Bundesregierung nicht mehr vorgesehen. Stattdessen soll die Entlastung vor allem über niedrigere Strompreise erfolgen.^{[CO₂-Einnahmen und Klima- und Transformationsfonds]} Die Einnahmen aus dem CO₂-Handel verbleiben somit im Klima- und Transformationsfonds und finanzieren dort andere Programme.

Eine direkte Auszahlung wäre technisch inzwischen möglich, da der Auszahlungsweg über die Steuer-Identifikationsnummer seit Ende 2024 bereitsteht. Die Hürde ist also nicht mehr die Verwaltung, sondern die politische Entscheidung über die Verwendung der Einnahmen. Ein Klimageld von 100 Euro pro Kopf würde rund 8,5 Milliarden Euro kosten, was etwa der Hälfte der CO₂-Einnahmen entspricht. Dieses Geld stünde dann nicht mehr für Förderprogramme im Klima- und Transformationsfonds zur Verfügung.

So entsteht ein Akzeptanzproblem. Die Bürgerinnen und Bürger spüren den steigenden CO₂-Preis, erhalten aber keine klar erkennbare Rückzahlung. Dadurch wird das Instrument geschwächt, obwohl gerade die Rückverteilung seine soziale Grundlage wäre.

Internationale Erfahrung: eingeführt und wieder abgeschafft

Andere Länder zeigen, wie eine Rückverteilung aussehen kann, und machen damit deutlich, wie fragil eine solche politisch bleibt.

So führte Österreich 2022 zusammen mit seinem CO₂-Preis einen regional gestaffelten Klimabonus ein. Dieser bestand aus einem einheitlichen Sockelbetrag und einem Zuschlag, der umso höher ausfiel, je schlechter die Anbindung des Wohnorts an den öffentlichen Verkehr war. Zuletzt lag die Auszahlung je nach Wohnort zwischen 145 und 290 Euro pro Person.^{[Österreich – Klimabonus]} Somit sollte die räumliche Schieflage gezielt adressiert werden: Wer schlechter angebunden ist, erhält mehr zurück. 2025 schaffte Österreich den Klimabonus im Zuge der Haushaltssanierung jedoch wieder ab. Die CO₂-Bepreisung selbst blieb bestehen.^{[Österreich – Klimabonus]}

Kanada verfolgte seit 2019 ein ähnliches Prinzip. Die Verbraucherabgabe auf Kraftstoffe wurde mit einer vierteljährlichen Pro-Kopf-Rückerstattung verbunden, die um einen Zuschlag für ländliche Haushalte ergänzt wurde. Im April 2025 setzte die kanadische Regierung diese Verbraucherabgabe auf null und beendete die Rückerstattung. Dies wurde mit der politischen Sprengkraft der Abgabe in einer Phase hoher Lebenshaltungskosten begründet.^{[Kanada – CO₂-Preis und Climate Action Incentive]}

Das Schweizer Modell ist beständiger. Dort wird seit Jahren ein großer Teil der CO₂-Abgabe pauschal pro Kopf über die Krankenkassenprämien zurückerstattet. Dies zeigt, dass eine Rückverteilung dauerhaft funktionieren kann, wenn sie institutionell fest verankert und für die Bevölkerung transparent ist.

Die Muster sind aufschlussreich. Die Rückverteilung ist politisch von entscheidender Bedeutung, wird aber oft als erstes unter Haushalts- und Wahldruck gestrichen. Genau deshalb darf sie nicht als verzichtbare Begleitmaßnahme behandelt werden. Sie ist die Bedingung dafür, dass ein steigender CO₂-Preis sozial gerecht und politisch haltbar bleibt.

Bewertung

Gemessen an den Kriterien dieses Beitrags ist die CO₂-Bepreisung eines der wirksamsten Instrumente. Sie hat ein hohes Einnahmepotenzial, setzt ein klares Klimasignal und ist mit dem ETS II europäisch verankert. Gleichzeitig ist sie sozial heikel. Ohne Rückverteilung wirkt sie regressiv und belastet ländliche Räume überproportional. Solange die entsprechende Rückverteilung ausbleibt, bleibt die Akzeptanz jedoch fragil.

Ein Klimageld und eine Härtefallkomponente können die Verteilungswirkung jedoch deutlich verbessern, ohne das Lenkungssignal zu schwächen. Der europäische Rahmen ist gesetzt. Die offene Frage ist die nationale Gestaltung: Werden die Einnahmen nachvollziehbar zurückgegeben und in bessere Angebote investiert – oder bleibt der CO₂-Preis als reine Verteuerung im Alltag spürbar?

Die CO₂-Bepreisung lastet Klimakosten an. Sie erfasst jedoch nicht alle Kosten des Straßenverkehrs: weder die Abnutzung der Infrastruktur noch den Stau oder den knappen öffentlichen Raum. Dafür ist ein zweites Instrument des Verursacher- und Nutzerprinzips notwendig: die fahrleistungs- und ortsabhängige Straßenbepreisung.

Straßenbepreisung: Maut, City-Maut und Parkraum

Der CO₂-Preis legt einen Preis für Emissionen fest. Er berücksichtigt jedoch nicht alle Kosten des Straßenverkehrs: weder die Abnutzung der Infrastruktur noch den Stau, die Inanspruchnahme des öffentlichen Raums oder den Flächenverbrauch parkender Fahrzeuge. Genau hier setzt die Straßenbepreisung an.

Sie umfasst mehrere Instrumente: eine fahrleistungsabhängige Maut, die sich nach Strecke, Gewicht, Ort oder Tageszeit richtet, eine City-Maut für besonders belastete Stadtgebiete und Gebühren für die Nutzung öffentlichen Raums zum Parken. Gemeinsam erfassen diese Instrumente die Kosten, die heute nur unvollständig im Preis enthalten sind.

Die Straßenbepreisung ist somit nicht nur ein Lenkungsinstrument. Sie wird auch zu einer Finanzierungsfrage. Die Energiesteuer auf Kraftstoffe erbrachte im Jahr 2024 Einnahmen in Höhe von rund 33,5 Milliarden Euro und stellt damit die wichtigste verkehrsbezogene Einnahmequelle des Staates dar.^{[Energiesteuer auf Kraftstoffe – Aufkommen]} Mit dem wachsenden Anteil elektrischer Fahrzeuge verliert diese Einnahmequelle jedoch an Tragkraft. Eine strecken-, orts- und zeitabhängige Abgabe ist deshalb eine naheliegende Nachfolgeoption für die Mineralölsteuer.

Die fahrleistungsabhängige Maut: Vorbild Lkw, Fehlschlag Pkw

Die nutzungsabhängige Bepreisung ist beim Lkw am weitesten entwickelt. Seit 2005 wird für schwere Lastwagen in Deutschland eine streckenbezogene Maut erhoben, die sich nach Achszahl und Schadstoffklasse richtet. Seit Dezember 2023 kommt ein CO₂-Aufschlag von 200 Euro je Tonne hinzu, wodurch sich der Satz für schwere Lkw etwa verdoppelt. Seit Juli 2024 gilt die Maut auch für Fahrzeuge über 3,5 Tonnen.^{[Lkw-Maut (Deutschland)]}

Die Lkw-Maut zeigt, dass eine nutzungsabhängige Straßenabgabe technisch und administrativ umsetzbar ist. Sie bringt erhebliche Einnahmen: 2024 waren es über 15 Milliarden Euro. Nach Lockerung der Zweckbindung fließen die Mittel zunehmend auch in das Schienennetz. Nach Berechnungen des Instituts der deutschen Wirtschaft könnten die erhöhten Mauteinnahmen rechnerisch rund 80 Prozent der Verkehrswegeinvestitionen des Bundes abdecken.^{[Lkw-Maut (Deutschland)]}

Auch die Schweiz zeigt mit ihrer leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe, wie das Prinzip ausgestaltet werden kann. Dort bemisst sich die Abgabe nach Gewicht, Strecke und Emissionsklasse. Ein großer Teil der Einnahmen fließt in die Bahninfrastruktur.^{[BAV – LSVA]} Das macht die Abgabe doppelt wirksam: Sie lastet Kosten dem Straßengüterverkehr an und finanziert zugleich die Alternative.

Beim Pkw ist Deutschland hingegen aus politischen Gründen gescheitert. Die im Jahr 2015 beschlossene Infrastrukturabgabe sollte formal für alle gelten, für in Deutschland zugelassene Fahrzeuge wurde sie jedoch durch eine Entlastung bei der Kraftfahrzeugsteuer ausgeglichen. Faktisch hätten somit vor allem ausländische Fahrzeughalter die Abgabe gezahlt. Der Europäische Gerichtshof erklärte das Modell im Jahr 2019 für diskriminierend. Da der Bund die Betreiberverträge bereits abgeschlossen hatte, endete die nie erhobene Maut mit einem Schadenersatz in Höhe von 243 Millionen Euro.^{[Pkw-Maut – EuGH-Urteil (2019)]}

Die Lehre daraus ist eindeutig: Eine Pkw-Maut darf keine versteckte Ausländerabgabe sein. Sie muss diskriminierungsfrei, nutzungsbezogen und sachlich begründet sein. Eine pauschale Vignette erfüllt diese Anforderungen nur begrenzt, da sie nicht danach unterscheidet, wie viel, wo und wann gefahren wird.

Perspektivisch spricht deshalb mehr für eine fahrleistungsabhängige Abgabe. Diese könnte nach Strecke, Fahrzeuggewicht, Ort oder Tageszeit differenzieren, die erodierende Energiesteuer teilweise ersetzen und Kosten wie Abnutzung, Stau und knappen Straßenraum genauer abbilden. Die größten Hürden liegen weniger in der Technik als in der politischen Akzeptanz, im Datenschutz und in einer rechtssicheren Ausgestaltung.

Die City-Maut: Stau und knappen Stadtraum bepreisen

In Städten entsteht der zentrale Engpass nicht nur durch die gefahrene Gesamtdistanz, sondern auch durch die Überlastung knapper Straßenräume zu Zeiten, in denen die Nachfrage besonders hoch ist. Entscheidend sind also Ort, Zeit und Netzbelastung. Eine Fahrt in die Innenstadt während der Spitzenstunde verursacht höhere Grenzkosten als dieselbe Fahrt auf einer wenig ausgelasteten Straße. Sie erhöht die Stauzeiten, verschlechtert die Zuverlässigkeit des Bus- und Wirtschaftsverkehrs, beansprucht begrenzte Flächen und verdrängt andere Nutzungen des öffentlichen Raums. Genau an dieser räumlich und zeitlich konzentrierten Überlastung setzt die City-Maut an.

Internationale Beispiele zeigen, dass dieses Instrument wirken kann. So bepreist London die Einfahrt in die Innenstadt seit 2003 und Stockholm führte 2006 eine City-Maut ein, die nach einem zunächst umstrittenen Versuch per Referendum verstetigt wurde. Mailand nutzt seit 2012 das System „Area C“. Singapur betreibt mit dem Electronic Road Pricing ein dynamisches System, das nach Ort, Zeit und Auslastung differenziert.

Die Effekte unterscheiden sich je nach Stadt, Zonengröße und Erhebungsart, weisen aber in dieselbe Richtung: In der Einführungsphase gingen die Zufahrten oder das Verkehrsaufkommen in den bepreisten Zonen deutlich zurück, meist um etwa 10 bis 30 Prozent. Bus- und Radverkehr nahmen zu..^{[City-Maut – London, Stockholm, Singapur, Mailand]}

Entscheidend ist dabei nicht nur die Gebühr selbst, sondern auch ihre Gestaltung. Erfolgreiche Systeme bepreisen den Verkehr dort, wo der Straßenraum besonders knapp ist. Sie unterscheiden nach Tageszeit, sehen Ausnahmen für Busse, Taxis oder bestimmte Gruppen vor und verwenden die Einnahmen sichtbar für den öffentlichen Verkehr oder den Umweltverbund.

Auch die Akzeptanz folgt einem wiederkehrenden Muster. Vor der Einführung ist der Widerstand häufig groß. Nach der Einführung steigt die Zustimmung, wenn die Entlastung spürbar wird: weniger Stau, verlässlichere Busse, bessere Luft und mehr Raum. In London kippte die anfängliche Ablehnung innerhalb weniger Monate in eine Mehrheit um. In Stockholm wurde die zunächst umstrittene Abgabe nach einer Versuchsphase in einer Volksabstimmung bestätigt.^{[City-Maut – London, Stockholm, Singapur, Mailand]}

Für deutsche Städte wäre eine City-Maut rechtlich und politisch anspruchsvoll. Sie adressiert jedoch ein reales Problem, das weder der CO₂-Preis noch die Kraftstoffsteuer lösen: Die knappste Ressource der Stadt ist nicht Kraftstoff, sondern Raum.

Die Parkraumbepreisung: das unterschätzte Instrument

Noch unmittelbarer verfügbar ist die Parkraumbewirtschaftung. Sie erfordert weder ein bundesweites Mautsystem noch neue Fahrzeugtechnik. Sie setzt beim ruhenden Verkehr an, also dort, wo private Fahrzeuge den öffentlichen Raum besonders lange blockieren.

Parkraum ist nicht nur Fläche, sondern auch eine Zugangsressource. Ein Stellplatz mit hohem Umschlaggrad kann vielen Menschen über den Tag hinweg nützen, beispielsweise für kurze Erledigungen, Lieferungen, Arztbesuche oder Handwerksleistungen. Ein dauerhaft abgestelltes Fahrzeug blockiert dieselbe Ressource dagegen für eine einzige Nutzung. Besonders deutlich wird das bei Wohnmobilen oder Campingfahrzeugen: Sie beanspruchen viel Fläche, stehen häufig lange und ersetzen im öffentlichen Straßenraum faktisch einen privat anzumietenden Stellplatz. Eine differenzierte Parkraumbepreisung kann diese Unterschiede abbilden, indem sie das Dauerparken, große Fahrzeuge und besonders knappe Lagen stärker bepreist als kurze, wechselnde Nutzungen.

Die Stadt Freiburg nutzte diesen Spielraum und erhöhte die Gebühren für Bewohnerparkausweise auf rund 360 Euro pro Jahr, gestaffelt nach Fahrzeuglänge. Das Bundesverwaltungsgericht erklärte die Satzung im Jahr 2023 zwar für unwirksam, beanstandete jedoch nicht die Höhe der Gebühren. Vor allem die gewählte rechtliche Ausgestaltung der Regelung, einzelne soziale Ermäßigungen und zu große Gebührensprünge waren unzulässig.^{[Parkraumbepreisung und Bewohnerparken]}

Die Konsequenz ist wichtig: Hohe Bewohnerparkgebühren sind möglich, sofern sie rechtssicher ausgestaltet sind. Die Gebühren reichen von 65 Euro in Hamburg über 120 Euro in Berlin bis hin zu 180 Euro in Bonn. Nur etwa ein Dutzend der rund hundert befragten Städte hat die Gebühren überhaupt erhöht.^{[Parkraumbepreisung und Bewohnerparken]}

Dabei ist der Parkraum eine der am deutlichsten sichtbaren, aber am wenigsten beachteten Subventionen für das Auto. Ein privates Fahrzeug kann über Tage oder Wochen hinweg öffentlichen Raum beanspruchen – häufig zu einem Preis, der den Flächenwert kaum widerspiegelt. Dieser Raum fehlt dann für Gehwege, Radwege, Bäume, Lieferzonen, Außengastronomie, Aufenthaltsflächen und Busspuren.

Die Parkraumbepreisung ist deshalb kein Nebenthema, sondern ein zentrales Instrument der Flächen- und Nachfragesteuerung. Sie kann die Autonutzung in verdichteten Räumen dämpfen, Flächen gerechter verteilen, den Umschlag knapper Stellplätze erhöhen und Einnahmen für Bus, Bahn, Fuß- und Radverkehr generieren. Das Wiener Beispiel zeigt: Der günstige ÖPNV-Tarif allein erklärt den hohen Anteil des öffentlichen Verkehrs nicht. Entscheidend war auch eine konsequente Parkraumbewirtschaftung.

Verteilung und Akzeptanz

Die Straßenbepreisung ist zwar sozial heikel, aber nicht zwangsläufig unsozial. Entscheidend ist die Ausgestaltung.

Eine City-Maut oder eine streckenbezogene Pkw-Maut kann Pendler, die keine Alternative haben, stark treffen, wenn sie pauschal erhoben wird. Deshalb muss sie nach Ort, Zeit und Verfügbarkeit von Alternativen differenzieren. Wer in einen gut erschlossenen Innenstadtbereich fährt, kann anders behandelt werden als jemand, der aus einem schlecht angebundenen Raum notwendige Wege zurücklegt. Ausnahmen, Freibeträge, Härtefallregelungen und eine Rückverteilung können soziale Härten abfedern.

Die Parkraumbepreisung wirkt tendenziell anders. Da der Autobesitz mit dem Einkommen steigt, belastet sie im Durchschnitt eher Haushalte, die ein Auto besitzen und den öffentlichen Raum dauerhaft nutzen. Sie kann deshalb progressiver wirken als viele andere Abgaben – vor allem, wenn die Einnahmen in Fuß- und Radwege sowie den öffentlichen Verkehr fließen.^{[Pkw-Verfügbarkeit nach Einkommen]}

Wie bei der CO₂-Bepreisung hängt die Akzeptanz stark von der nachvollziehbaren Verwendung der Einnahmen ab. Werden Abgaben als reine Verteuerung wahrgenommen, ist Widerstand wahrscheinlich. Fließen die Einnahmen jedoch in bessere Busse, sichere Radwege, barrierefreie Haltestellen, günstigere Sozialtickets oder lebenswertere Straßenräume, steigt die Legitimität.

Der Grundsatz lautet daher: Eine Straßenbepreisung braucht eine Rückbindung. Wer die Nutzung von Straße, Stau oder Parkraum bepreist, muss zeigen, wofür die Einnahmen verwendet werden.

Bewertung

Gemessen an den Kriterien dieses Beitrags hat die Straßenbepreisung ein hohes Potenzial. Sie kann die erodierende Energiesteuer teilweise ersetzen, Stau und Flächenverbrauch gezielt adressieren sowie die Finanzierung der Infrastruktur verursachergerechter gestalten. Ihre Lenkungswirkung ist besonders stark, wenn Preise nach Ort und Zeit differenziert werden.

Sie ist sozial gestaltbar, aber nicht automatisch gerecht. Ohne Rückverteilung und Ausweichmöglichkeiten kann sie autoabhängige Haushalte hart treffen. Mit Ausnahmen, Härtefallregelungen und einer erkennbaren Reinvestition in Bus, Bahn, Fuß- und Radverkehr wird sie deutlich tragfähiger. Sie wirkt vor allem in Städten und Ballungsräumen, während eine fahrleistungsabhängige Maut auch überregional relevant wäre.

Ihre größte Schwäche liegt in Akzeptanz und Umsetzung. Das Scheitern der Pkw-Maut zeigt, wie schnell eine sachlich sinnvolle Idee politisch und rechtlich beschädigt werden kann, wenn sie diskriminierend konstruiert wird. Die Parkgebühren zeigen, dass selbst einfache Instrumente an formalen Fehlern und kommunalem Zögern scheitern können.

Neben den Nutzern und Verursachern gibt es eine dritte Gruppe von Zahlern: diejenigen, die von einer guten Erreichbarkeit profitieren, ohne selbst Fahrgäste oder Straßennutzer im engeren Sinne zu sein. Hierzu zählen Arbeitgeber, Grundeigentümer und andere mittelbar Begünstigte.

Drittnutzerfinanzierung: Arbeitgeberabgabe und Value Capture

Eine gute Erreichbarkeit ist nicht nur für Menschen, die Bus und Bahn nutzen, von Vorteil. Sie nützt auch denjenigen, die auf verlässliche Verbindungen angewiesen sind, ohne selbst Fahrgäste zu sein.

Unternehmen profitieren davon, wenn ihre Beschäftigten pünktlich zur Arbeit kommen und Kundinnen den Standort erreichen. Der Handel lebt von Laufkundschaft. Grundstücke und Immobilien gewinnen an Wert, wenn in der Nähe eine neue Station entsteht. Auch Kommunen profitieren, wenn weniger Stellplätze benötigt werden und Flächen für andere Nutzungen frei werden.

Bislang zahlen vor allem zwei Gruppen: Fahrgäste über Tickets und die Allgemeinheit über Steuern. Die vielen wirtschaftlichen Vorteile einer guten Erreichbarkeit bleiben dagegen unbepreist. Das Umweltbundesamt weist deshalb darauf hin, dass nicht nur Fahrgäste, sondern auch Arbeitgeber, Standorte und der Handel von einem verlässlichen Verkehrsangebot profitieren.^{[UBA – ÖPNV-Finanzierungslücke]}

Die Drittnutzerfinanzierung setzt genau hier an. Sie beteiligt Akteure, die von öffentlicher Infrastruktur profitieren, diese aber nicht in entsprechendem Maße mitfinanzieren.

Die Arbeitgeberabgabe: Frankreich und Wien

Das wichtigste Beispiel ist Frankreich. Dort zahlen Arbeitgeber ab elf Beschäftigten eine zweckgebundene Mobilitätsabgabe auf die Lohnsumme, das sogenannte „Versement Mobilité“. Der Satz variiert je nach Stadtgröße und Region zwischen 0,55 und 2,95 Prozent. Am höchsten ist er in der Region Paris.

Das Aufkommen ist erheblich. Die Abgabe bringt rund neun Milliarden Euro im Jahr ein und finanziert etwa 45 Prozent des französischen Nahverkehrs. Damit gehört sie zu den wichtigsten Finanzierungsquellen des öffentlichen Verkehrs in Frankreich.^{[Versement Mobilité (Frankreich)]}

Der entscheidende Unterschied zu vielen deutschen Förderinstrumenten liegt in der Verwendung. Das „Versement Mobilité“ darf nicht nur Investitionen, sondern auch den laufenden Betrieb finanzieren. Es kann also nicht nur neue Infrastruktur, sondern auch Busse, Bahnen und Angebote mittragen.

Arbeitgeber zahlen nicht, weil sie selbst den Bus nutzen, sondern weil sie auf die Erreichbarkeit angewiesen sind. Ein verlässliches Angebot erweitert den Arbeitsmarkt, erleichtert Beschäftigten den Weg zur Arbeit und macht Standorte für Kundinnen und Kunden besser erreichbar. Der Nutzen guter Erreichbarkeit liegt daher nicht allein bei den Fahrgästen, sondern auch bei den Unternehmen.

Frankreich hat mithilfe dieser Finanzierungsquelle den Straßenbahnausbau vieler Großstädte ermöglicht. In Dunkerque trug sie dazu bei, das gesamte Busnetz kostenfrei zu machen.^{[Versement Mobilité (Frankreich)]}

Wien nutzt ein kleineres, aber verwandtes Instrument. Die Wiener Dienstgeberabgabe, umgangssprachlich auch „U-Bahn-Steuer“ genannt, verlangt seit 2012 zwei Euro pro Beschäftigtem und Woche. Das Aufkommen ist zweckgebunden für den U-Bahn-Bau.^{[Wien – Dienstgeberabgabe]} Auch hier steht derselbe Gedanke dahinter. Die Stadt finanziert ein Angebot, von dem Arbeitgeber durch bessere Erreichbarkeit und geringeren Stellplatzdruck profitieren.

Value Capture: Wertzuwachs abschöpfen

Ein zweiter, mittelbarer Vorteil entsteht an den Bodenmärkten. Neue Bahnhöfe, Straßenbahnlinien oder Schnellbahnanschlüsse erhöhen in der Regel den Wert von Grundstücken und Immobilien in ihrer Umgebung. Dieser Wertzuwachs entsteht durch die verbesserte Erreichbarkeit, die durch öffentliche Investitionen ermöglicht wird.

Mit der Methode Value Capture (Wertzuwachsbeteiligung) soll ein Teil dieses Vorteils abgeschöpft und zur Finanzierung der entsprechenden Infrastruktur verwendet werden. Die Instrumente reichen von Wertzuwachsabgaben über Beiträge von Bauträgern bis zur Vorfinanzierung aus erwarteten Steuermehreinnahmen.^{[Value Capture – Hongkong und London]}

Das bekannteste Beispiel ist Hongkong. Dort verbindet die MTR Corporation Bahn- und Immobilienentwicklung. Das Unternehmen erhält Entwicklungsrechte an staatlichem Land rund um neue Stationen zu Werten vor dem Ausbau, entwickelt diese Flächen und verkauft oder bewirtschaftet sie zu höheren Marktwerten. Ein großer Teil ihrer Erträge stammt aus Immobilien, sodass der Bahnbetrieb ohne klassische Zuschüsse auskommt.^{[Value Capture – Hongkong und London]}

Dieses Modell ist zwar wirkungsvoll, aber nur begrenzt übertragbar. Es basiert auf hoher Dichte, starkem staatlichem Bodeneigentum, einem integrierten Bahn- und Immobilienkonzern sowie einer besonderen Governance. In deutschen Städten mit kleinteiligem Privateigentum, einer anderen Ausrichtung des Planungsrechts und föderaler Zuständigkeit lässt sich das Modell aus Hongkong nicht einfach kopieren.

London zeigt die Schwierigkeiten im privaten Bodenregime. Beim Crossrail-Projekt wurden Wertzuwächse über einen Zuschlag auf die Gewerbesteuer, Bauträgerbeiträge und Grundstücksverkäufe teilweise abgeschöpft. Dennoch gelang es nur, rund zehn Prozent des geschätzten Wertzuwachses von 5,5 Milliarden Pfund öffentlich zu erfassen. Der größte Teil verblieb als Zufallsgewinn bei privaten Eigentümern.^{[Value Capture – Hongkong und London]}

Value Capture ist somit sachlich gut begründet, institutionell jedoch anspruchsvoll. Je mehr Boden sich in öffentlicher Hand befindet und je enger Verkehrs- und Stadtentwicklung zusammengedacht werden, desto besser funktioniert es. Wo Wertsteigerungen vor allem bei privaten Eigentümern landen, sind klare rechtliche Instrumente nötig, um einen Teil davon zurückzuholen.

Der Mobilitätspass: der deutsche Sonderweg

Solche Finanzierungsmodelle wurden in Deutschland lange kaum genutzt. Einen neuen Weg geht nun Baden-Württemberg mit dem Mobilitätspass. Das Landesmobilitätsgesetz schafft dafür erstmals eine landesrechtliche Grundlage, die von den Kommunen auf freiwilliger Basis genutzt werden kann.

Der Mobilitätspass bietet zwei Varianten. Die Kommunen können entweder eine verpflichtende monatliche Abgabe aller Einwohner, das sogenannte Bürgerticket, oder eine Abgabe der Kfz-Halter, die Nahverkehrsabgabe, einführen. Frühere Varianten, darunter eine Straßennutzungsgebühr und eine Arbeitgeberabgabe, wurden im Gesetzgebungsprozess gestrichen.^{[Mobilitätspass / Bürgerticket (Baden-Württemberg)]}

Der Mobilitätspass ist daher kein klassisches Drittnutzerinstrument. Die Einwohnerabgabe folgt einer solidarischen Logik: Alle zahlen, da alle von besserer Erreichbarkeit und weniger Autoverkehr profitieren können. Die Kfz-Halter-Abgabe ist dagegen nutzungsnäher, da sie jene belastet, die ein Auto besitzen. Beide Varianten erweitern jedoch den Kreis der Mitfinanzierer des ÖPNV über die Fahrgäste hinaus. Das Modell sieht zudem einen Ausgleichsmechanismus vor. Wer zahlt, erhält ein gleich hohes Guthaben für den Kauf von Nahverkehrstickets, wie beispielsweise dem Deutschlandticket. Was darüber hinaus eingenommen wird, fließt in den örtlichen Nahverkehr. Beispielrechnungen nennen für Stuttgart 20 Euro pro Monat bei der Einwohnerabgabe bzw. 30 Euro bei der Kfz-Halter-Abgabe und für Tübingen 17 bzw. 57 Euro.^{[Mobilitätspass / Bürgerticket (Baden-Württemberg)]}

Der Mobilitätspass verbindet somit Finanzierung und Anreiz. Er stellt zusätzliche Mittel für den Nahverkehr bereit und macht dessen Nutzung zugleich günstiger, da die Abgabe als Guthaben zurückfließt. Ob dieses Modell politisch akzeptiert wird und sich rechtlich stabil anwenden lässt, muss die kommunale Praxis nun zeigen.

Deutsche Hürden und Verteilungsfragen

Dass die Finanzierung durch Drittnutzer in Deutschland bislang kaum verbreitet ist, hat nicht nur politische, sondern auch rechtliche Gründe. Eine Sonderabgabe ist nur unter engen verfassungsrechtlichen Bedingungen zulässig. So muss die belastete Gruppe hinreichend klar bestimmbar sein, eine besondere Verantwortung oder Nähe zur Aufgabe haben und vom Einsatz der Mittel gruppennützig profitieren.

Diese Anforderungen machen Arbeitgeberabgaben, Wertzuwachsbeteiligungen oder Mobilitätspässe schwierig umzusetzen. Sie müssen nachvollziehbar begründen, wer warum zahlt und wie der Ertrag der belasteten Gruppe zugutekommt. Baden-Württemberg versucht mit dem Mobilitätspass erstmals, eine solche Grundlage auf Landesebene zu schaffen. Ob diese rechtssicher und praktikabel ist, wird sich erst in der Anwendung zeigen.

Zudem stellt sich die Frage, wer eine Abgabe wirtschaftlich tatsächlich trägt. Eine Arbeitgeberabgabe wird zwar formal vom Unternehmen gezahlt, kann aber teilweise auf Löhne, Preise oder Standortentscheidungen überwälzt werden. Eine Kfz-Halter-Abgabe trifft hingegen nur Autobesitzer, darunter auch solche, die in schlecht angebundenen Räumen auf das Auto angewiesen sind.

Diese Risiken sprechen nicht gegen das Instrument an sich, sondern für eine sorgfältige Gestaltung. Pauschale Abgaben benötigen eine soziale Staffelung, Ermäßigungen oder Guthabenmodelle. Arbeitgeberabgaben sollten zweckgebunden, transparent und unter Beteiligung der Wirtschaft ausgestaltet werden.

Ein Vorteil der Drittnutzerfinanzierung bleibt dennoch bestehen. Sie erschließt eine Quelle, die mit wirtschaftlicher Aktivität und Standortnutzen wächst. Ein gut ausgebauter Nahverkehr nutzt schließlich nicht nur den Fahrgästen, sondern lässt ganze Räume profitieren.

Bewertung

Die Drittnutzerfinanzierung hat ein hohes Potenzial. Das französische „Versement Mobilité” zeigt, dass Arbeitgeberabgaben einen erheblichen Teil des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) finanzieren können. Value Capture kann dort wirksam sein, wo öffentliche Infrastruktur private Bodenwerte stark erhöht. Der Mobilitätspass erweitert die Finanzierung des ÖPNV über Fahrgeldeinnahmen und öffentliche Zuschüsse hinaus. Er ist ein in Deutschland gangbarer Weg. Seine Lenkungswirkung ist jedoch eher mittelbar. Arbeitgeber können Stellplätze reduzieren, Jobtickets fördern oder ihre Standortentscheidungen stärker an der Erreichbarkeit ausrichten. Ein Guthabenmodell wie der Mobilitätspass kann den Umstieg erleichtern. Das Instrument ist sozial gestaltbar, aber nicht automatisch gerecht. Pauschale Abgaben benötigen einen Ausgleich, da sie niedrige Einkommen relativ stärker belasten.

Die Drittnutzerfinanzierung eignet sich räumlich besonders für Ballungsräume und wirtschaftlich starke Standorte, in denen der Nutzen einer guten Erreichbarkeit klar belegbar ist. In dünn besiedelten Räumen ist das Einnahmepotenzial geringer, der Bedarf an Daseinsvorsorge ist aber oft höher. Dort bleibt die Allgemeinheit stärker gefordert.

Die größte Hürde liegt in der Umsetzung. Deutschland verfügt bislang über wenig Erfahrung und sieht sich engen abgabenrechtlichen Anforderungen sowie einer politisch sensiblen Debatte über neue Belastungen gegenüber. Deshalb sind eine sichtbare Zweckbindung, eine faire Staffelung und ein klarer Nutzenbezug entscheidend.

Die Finanzierungsbasis bilden Nutzer, Verursacher und mittelbar Begünstigte. Wie viel sie jeweils aufbringen müssen, hängt von der Größe der Aufgabe, also dem Investitionsbedarf für Erhalt, Sanierung und Ausbau, ab.

Hoher Investitionsbedarf: auf Verschleiß gefahren

In der Nacht zum 11. September 2024 stürzte ein Teil der Dresdner Carolabrücke in die Elbe. Dieser Einsturz war ein Extremfall. Doch er war kein isoliertes Warnsignal. Auch anderswo zeigen Sperrungen und Ersatzneubauten, wie verletzlich zentrale Verkehrsachsen geworden sind: die jahrelange Unterbrechung der A 45 an der Rahmedetalbrücke bei Lüdenscheid, die vorsorgliche Vollsperrung der Bonner Nordbrücke wegen struktureller Schäden oder ähnliche Fälle in anderen Städten. Sie alle machen sichtbar, was Fachleute seit Jahren beschreiben. Deutschland hat zu viel Infrastruktur zu lange auf Verschleiß gefahren.

Der aufgeschobene Erhalt betrifft Schiene, die Bundesfernstraßen und die kommunalen Netze gleichermaßen. Schätzungen gehen von rund 90 Milliarden Euro allein für die Schiene bis 2030 aus, für die Bundesfernstraßen werden zusätzliche Bedarfe von etwa 50 bis 70 Milliarden Euro genannt. Hinzu kommen erhebliche Investitionslücken in den kommunalen Netzen. Insgesamt ergibt sich damit ein Rückstand im dreistelligen Milliardenbereich. Meist geht es dabei nicht um spektakuläre Neubauten, sondern um die Substanz des bestehenden Systems: Brücken, Gleise, Weichen, Bundesfernstraßen, Bahnhöfe, Betriebshöfe, Haltestellen und kommunale Straßen.

Der Investitionsbedarf hat deshalb zwei Ebenen. Erstens ist eine große Nachholsumme nötig, um den aufgelaufenen Rückstand abzubauen. Zweitens sind dauerhaft höhere und verlässliche jährliche Mittel notwendig, damit derselbe Rückstand nicht erneut entsteht.

Die Ursache ist nicht allein zu wenig Geld. Sie liegt auch in einer Finanzierungslogik, die Neubau oft sichtbarer machte als Erhalt, kurzfristige Haushalte über langfristige Substanz stellte und planbares Bauen erschwerte. Bevor zusätzliche Ausbauwünsche glaubwürdig finanziert werden können, muss die vorhandene Infrastruktur wieder tragfähig werden.

Die Schiene: Sanierung im Krisenmodus

Das deutsche Schienennetz ist hoch belastet und in Teilen überaltert. Rund 3.500 Kilometer, etwa zehn Prozent des Netzes, tragen ein Viertel aller Zugfahrten, sind im Mittel zu 125 Prozent ausgelastet und müssen generalsaniert werden.^{[Generalsanierung Hochleistungsnetz]}

Verspätungen entstehen nicht nur durch einzelne Störungen. Sie sind auch ein Symptom dafür, dass das Netz über Jahre hinweg Kapazitätsreserven, Redundanz und Substanz verloren hat. Werden stark belastete Korridore mit alten Anlagen, knappen Gleiskapazitäten und wenigen Ausweichmöglichkeiten betrieben, reicht eine einzelne Störung aus, um sich weit ins Netz fortzupflanzen.

Bund und DB InfraGO reagieren darauf mit der Generalsanierung der Hochleistungskorridore. Anstatt viele kleinere Eingriffe über Jahre unter laufendem Betrieb zu verteilen, werden besonders belastete Strecken für mehrere Monate vollständig gesperrt und gebündelt erneuert: Gleise, Weichen, Leit- und Sicherungstechnik, Bahnhöfe, Oberbau und weitere Anlagen. Die Riedbahn zwischen Frankfurt und Mannheim war 2024 das Pilotprojekt. Bis 2030 sollen mehr als 4.000 Streckenkilometer in 40 Korridoren folgen.^{[Generalsanierung Hochleistungsnetz]}

Dieser Ansatz ist verkehrlich plausibel. Er bündelt Bauarbeiten, reduziert wiederkehrende Langsamfahrstellen und soll die Leistungsfähigkeit zentraler Korridore dauerhaft stabilisieren. Zugleich zeigt er den Preis des späten Handelns. Für die rund 70 Kilometer lange Riedbahn wurden zunächst etwa 500 Millionen Euro veranschlagt, später waren es rund 1,3 Milliarden Euro. Damit stiegen die kalkulierten Kosten schon vor Baubeginn von 7,1 auf 18,6 Millionen Euro je Kilometer.

Die Generalsanierung ist deshalb sowohl ein notwendiger Strategiewechsel als auch Ausdruck eines aufgelaufenen Rückstands. Im Jahr 2025 streckte die DB den Zeitplan, während viele Strecken außerhalb der Hochleistungskorridore weiterhin sanierungsbedürftig blieben.^{[Generalsanierung Hochleistungsnetz]} Der Bund sagte der Schiene bis 2027 zusätzlich rund 45 Milliarden Euro zu.^{[Generalsanierung Hochleistungsnetz]} Diese Summe ist zwar erheblich, zeigt aber auch, wie teuer der Erhalt wird, wenn er nicht kontinuierlich erfolgt, sondern im Krisenmodus nachgeholt werden muss.

Straßen und Brücken: das Erbe der Aufbaujahre

Auch bei den Straßen liegt der kritischste Punkt nicht im Neubau, sondern im Bestand. Das wird besonders an den Brücken sichtbar. Viele Autobahnbrücken stammen aus den 1960er- und 1970er-Jahren. Sie wurden für Verkehrsmengen und Fahrzeuggewichte gebaut, die mit der heutigen Belastung kaum noch vergleichbar sind.

Das Bundesverkehrsministerium hat deshalb 2022 ein Brückenmodernisierungsprogramm aufgelegt. Bis 2032 sollen 4.000 Autobahnbrücken im kritischen Zustand verstärkt oder ersetzt werden, ab 2026 jährlich 400.^{[Brückenmodernisierungsprogramm]}

Der Bundesrechnungshof hält dieses Ziel jedoch für unrealistisch. Aufgrund fehlender Personal- und Planungskapazitäten hat die Autobahn GmbH das Programm auf ein um 40 Prozent kleineres, prioritäres Netz konzentriert und das Zieljahr auf 2035 verschoben.^{[Brückenmodernisierungsprogramm]}

Damit ist die Dringlichkeit nicht kleiner geworden, sondern nur enger priorisiert. Brücken, die bereits heute Lastbeschränkungen, Tempolimits oder Umleitungen erzwingen, können regionale Verkehrsnetze empfindlich schwächen. Die Sperrung der Rahmedetalbrücke an der A45 hat gezeigt, welche großen wirtschaftlichen und verkehrlichen Folgen von einem einzelnen Bauwerk ausgehen können.

Andere Schätzungen reichen noch deutlich weiter. So geht die Nichtregierungsorganisation Transport & Environment von rund 16.000 sanierungsbedürftigen Brücken in Deutschland aus und beziffert den Bedarf auf eine Größenordnung von 100 Milliarden Euro.^{[Transport & Environment – Brücken]} Diese NGO-Schätzung ist weiter gefasst als das amtliche Brückenprogramm und nicht mit der Bewertung des Bundesrechnungshofs gleichzusetzen. Sie zeigt aber dieselbe Richtung: Der Rückstand ist groß und wächst besonders schnell dort, wo Bauwerke schon heute an ihrer Belastungsgrenze stehen.

Für die Straße folgt daraus eine klare Priorität. Solange Brücken gesperrt, lastbeschränkt oder nur über Umleitungen erreichbar sind, lässt sich zusätzlicher Neubau schwer begründen. Erhalt ist keine defensive Politik. Er ist die Voraussetzung dafür, dass das vorhandene Netz leistungsfähig und verlässlich bleibt.

Die kommunale Ebene: der größte Rückstand

Der Investitionsrückstand ist in den kommunalen Netzen am unmittelbarsten spürbar. Ob Wege zur Schule, zur Arbeit, zum Arzt oder zum Bahnhof zuverlässig funktionieren, hängt maßgeblich von kommunalen Straßen, Brücken, Gehwegen, Radwegen, Haltestellen und Nahverkehrsanlagen ab. Gerade dort treffen ein hoher Sanierungsbedarf und ein enger finanzieller Spielraum besonders stark aufeinander.

Laut dem KfW-Kommunalpanel 2026 beträgt der wahrgenommene Investitionsrückstand der Kommunen 231,2 Milliarden Euro und erreicht damit einen neuen Höchstwert. Auf Straßen und Verkehrsinfrastruktur entfallen davon 53,7 Milliarden Euro. Nach den Schulen sind sie damit der zweitgrößte Rückstandsposten.^{[KfW-Kommunalpanel 2026]}

Besonders problematisch ist der laufende Unterhalt. 30 Prozent der Kommunen geben an, den Unterhalt im Bereich Straßen und Verkehr gar nicht oder nur in geringem Umfang gewährleisten zu können.^{[KfW-Kommunalpanel 2026]} Das bedeutet: Der Rückstand ist also nicht nur geerbte Vergangenheit. Er wächst teilweise weiter, weil selbst der Bestand nicht überall zuverlässig erhalten werden kann.

Hinzu kommt die Umsetzungslücke. Für das Jahr 2026 planen die Kommunen Sachinvestitionen von rund 50 Milliarden Euro.^{[KfW-Kommunalpanel 2026]} Ob daraus tatsächlich gebaute Infrastruktur entsteht, entscheidet sich jedoch nicht allein im Haushalt. Es braucht Personal in den Verwaltungen, Planungskapazität, genehmigungsfähige Projekte, Bauunternehmen und verlässliche Förderprogramme. Ohne diese Voraussetzungen wird zusätzliches Geld nicht automatisch zu sanierten Brücken, barrierefreien Haltestellen oder sicheren Radwegen führen.

Erhalt vor Neubau – und trotzdem Ausbau

Im Bereich Infrastruktur besteht ein großer Zielkonflikt. Der Großteil des Investitionsbedarfs betrifft den Bestand: Schienen, Brücken, Straßen und kommunale Netze müssen saniert, modernisiert oder ersetzt werden. Rechnungshöfe und Umweltverbände drängen deshalb zu Recht auf den Vorrang des Erhalts.

Allein der Erhalt reicht jedoch nicht aus. Aufgrund der Klima- und Verlagerungsziele sind zusätzliche Kapazitäten erforderlich: dichtere Takte, mehr Fahrzeuge, Werkstätten und Betriebshöfe, zusätzliche Schieneninfrastruktur, bessere Umsteigepunkte, sichere Radwege, Busspuren und leistungsfähige Knoten. Wer mehr Fahrgäste gewinnen und Güter auf die Schiene verlagern will, kann sich nicht damit begnügen, das heutige Netz zu konservieren. Es muss gezielt leistungsfähiger gemacht werden.

Sanierung und Ausbau sind keine Gegensätze, konkurrieren in der Praxis jedoch um Geld, Personal, Planungszeit und Baukapazität. Ohne klare Priorisierung kann der Ausbau den Erhalt verdrängen – oder umgekehrt kann ein pauschaler Erhaltungsvorrang notwendige Kapazitätserweiterungen blockieren.

Die richtige Reihenfolge lautet daher: Den Erhalt konsequent priorisieren, aber den Ausbau dort ermöglichen, wo er die größte Wirkung für Zuverlässigkeit, Verlagerung und Erreichbarkeit entfaltet. Es geht nicht um „erst alles erhalten, dann irgendwann ausbauen“, sondern um eine gestaffelte Investitionsstrategie.

Eine Frage der Größenordnung

Die einzelnen Ergebnisse lassen sich nicht seriös zu einer einzigen Zahl zusammenfassen. Sie beruhen auf unterschiedlichen Abgrenzungen, Ebenen und Methoden. Trotzdem zeigen sie alle in dieselbe Richtung: Der aufgelaufene Rückstand liegt im dreistelligen Milliardenbereich.

Im Frühjahr 2025 reagierte die Politik mit einem Sondervermögen in Höhe von 500 Milliarden Euro für Infrastruktur und Klimaneutralität. Ob dieses Sondervermögen seinen Zweck erfüllt, hängt davon ab, ob die Mittel zusätzliche Investitionen ermöglichen, bestehende Mittel nur ersetzen oder an Planungs- und Verwaltungskapazitäten hängen bleiben.

Der fiskalische Rahmen: Schuldenbremse, Sondervermögen und die Frage der Zusätzlichkeit

Der Investitionsrückstand ist nicht nur ein finanzielles Problem. Er ist auch ein Regelungsproblem. Infrastrukturprojekte benötigen zusätzliche, planbare und über mehrere Jahre hinweg verlässlich verfügbare Mittel. Genau daran scheiterte die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur lange: Brücken, Schienenkorridore, Bahnhöfe und Betriebshöfe werden über Jahrzehnte genutzt, ihre Finanzierung wurde jedoch oft jährlich neu verhandelt.

Die Schuldenbremse hat dieses Dilemma verschärft. Seit 2009 begrenzt sie die strukturelle Nettokreditaufnahme des Bundes auf 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Ausnahmen gelten für Notlagen und Konjunkturschwankungen.^{[Schuldenbremse (GG)]} Ihr Ziel ist fiskalische Disziplin. Das Problem dabei ist die fehlende Unterscheidung zwischen laufendem Verbrauch und langlebigen Investitionen. Eine Brücke, die fünfzig Jahre genutzt wird, erscheint im Haushalt ähnlich wie eine konsumtive Ausgabe. Bei knappen Kassen werden Sanierung, Ersatz und Ausbau deshalb leichter verschoben – und später teurer nachgeholt.

Wie eng diese Regeln binden, zeigte das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 2023: Die Umwidmung von 60 Milliarden Euro nicht genutzter Corona-Kreditermächtigungen in den Klima- und Transformationsfonds war verfassungswidrig.^{[BVerfG-Urteil 2023]} Das Gericht stellte klar, dass auch Sondervermögen den Haushaltsgrundsätzen der Jährlichkeit und Jährigkeit unterliegen. Damit war der Umweg über alte Kreditermächtigungen versperrt. Für dauerhafte Investitionen war eine offene verfassungsrechtliche Lösung nötig.

Diese Lösung wurde 2025 in Form des Sondervermögens „Infrastruktur und Klimaneutralität“ umgesetzt. Sie umfasst Kreditermächtigungen von bis zu 500 Milliarden Euro über einen Zeitraum von zwölf Jahren und ist von der Schuldenbremse ausgenommen.^{[Sondervermögen Infrastruktur 2025]}

Das Sondervermögen ist für die Verkehrsinfrastruktur ein möglicher Befreiungsschlag, aber kein Selbstläufer. Von Oktober bis Jahresende 2025 setzte der Bund nach Regierungsangaben rund 24 Milliarden Euro daraus für Investitionen ein, darunter 10 Milliarden Euro für den Klima- und Transformationsfonds und rund 7,6 Milliarden Euro für den Erhalt von Schienenwegen.^{[Sondervermögen Infrastruktur 2025]} Das zeigt: Eine Kreditermächtigung bedeutet nicht automatisch, dass die entsprechende Infrastruktur auch gebaut wird. Auch Planung, Projekte, Verwaltung und Baukapazität spielen eine Rolle.

Zudem ist die Zusätzlichkeit entscheidend. Wenn der Bund im Kernhaushalt Investitionen kürzt und dieselben Vorhaben anschließend aus dem Sondervermögen finanziert, steigt die Verschuldung, die tatsächliche Investition nimmt jedoch kaum zu. Genau daran bestehen Zweifel. Im ifo-Ökonomenpanel schätzten die Befragten im Oktober 2025, dass nur rund 47 Prozent der Mittel tatsächlich zusätzlich sind. Das Institut der deutschen Wirtschaft sah allein im Verkehrsbereich für 2026 Verschiebungen aus dem Kernhaushalt von rund 10 Milliarden Euro.^{[Zusätzlichkeit – ifo/IW]}

Das Sondervermögen löst jedoch nicht das grundlegende Problem der jährlichen Unstetigkeit. Infrastrukturprogramme benötigen verlässliche Mittel über viele Jahre hinweg. Wenn Planungen unterbrochen, Ausschreibungen verschoben und Baukapazitäten immer wieder neu aktiviert werden müssen, entstehen Kosten und es kommt zu Verzögerungen. Die Schweiz zeigt mit ihrem Bahninfrastrukturfonds ein anderes Modell: Der Betrieb, der Substanzerhalt und der Ausbau der Bahninfrastruktur werden dauerhaft aus einem verfassungsrechtlich verankerten Fonds finanziert, der unter anderem aus Bundesmitteln und der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe gespeist wird.^{[Bahninfrastrukturfonds Schweiz], [BAV – LSVA]}

Das deutsche Sondervermögen ist davon weit entfernt. Es ist befristet, kreditfinanziert und als einmaliger Kraftakt angelegt. Es kann dabei helfen, den Rückstand abzubauen, ersetzt jedoch keine dauerhafte Finanzierungsarchitektur. Um ein dauerhaft höheres Investitionsniveau zu erreichen, sind laufende Einnahmen aus Nutzer-, Verursacher- und Drittnutzerfinanzierung sowie eine Fondslogik, die diese Mittel mehrjährig bündelt, erforderlich.

Damit Geld seine Wirkung entfalten kann,

Selbst der beste Finanzierungsrahmen wirkt nicht automatisch. Neue Mittel müssen zusätzlich bereitgestellt werden, verlässlich verfügbar sein und so eingesetzt werden, dass sie im Alltag spürbar werden. Dies gilt für das Sondervermögen ebenso wie für Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung, der Straßenbepreisung, der Parkraumbewirtschaftung oder der Drittnutzerfinanzierung.

Entscheidend ist deshalb nicht nur, wie viel Geld bereitsteht, sondern auch, ob es den Investitionsrückstand tatsächlich verringert, Angebote verbessert und soziale Härten abfedert. Dafür braucht es eine klare Zweckbindung, eine überprüfbare Zusätzlichkeit und eine transparente Wirkungskontrolle. Der Maßstab darf nicht allein darin bestehen, wie viel Geld abgeflossen ist. Entscheidend ist, ob Brücken, Schienen, Haltestellen, Radwege, Takte, Zuverlässigkeit und Erreichbarkeit tatsächlich verbessert werden.

Damit schließt sich der Kreis zur Akzeptanz. Menschen akzeptieren höhere Preise, Benutzungsgebühren oder Abgaben eher, wenn sie die Gegenleistung erkennen, beispielsweise in Form einer besseren Infrastruktur, verlässlicheren Angebote oder einer nachvollziehbaren Rückverteilung. Ohne diese Verbindung wirken neue Einnahmen wie eine zusätzliche Belastung, mit ihr können sie jedoch Teil einer gerechteren Finanzierung werden.

Fazit: Kostenwahrheit und Bezahlbarkeit zusammendenken

Mobilität ist zugleich zu billig und zu teuer. Einerseits ist sie zu billig, weil Klima-, Gesundheits-, Unfall- und Flächenkosten nicht vollständig im Preis enthalten sind, sondern bei der Allgemeinheit und bei künftigen Generationen landen. Gleichzeitig sind Mobilitätskosten für jene Haushalte besonders belastend, die wenig finanziellen Spielraum haben und zugleich auf ein eigenes Auto angewiesen sind.

Diese Spannung lässt sich nicht dadurch auflösen, dass Mobilität pauschal billiger oder teurer gemacht wird. Entscheidend ist, Kosten richtig zuzuordnen. Wer Kosten verursacht, soll sie stärker tragen. Wer auf bezahlbare Mobilität angewiesen ist, muss gezielt entlastet werden. Und wer von guter Erreichbarkeit profitiert, soll sich an ihrer Finanzierung beteiligen. Kostenwahrheit und Bezahlbarkeit schließen sich somit nicht aus.

Das Paradox auflösen

Die Diagnose ist eindeutig. Der Straßenverkehr verursacht externe Kosten in Höhe von mehreren hundert Milliarden Euro. Zugleich begünstigt der Staat über Steuerregeln und Vergünstigungen emissionsintensives Fahren, anstatt diese Kosten konsequent anzulasten. Das Dienstwagenprivileg, die Entfernungspauschale, die Dieselbegünstigung und die Kerosinbefreiung verzerren die Preise, schwächen die Lenkungswirkung und wirken häufig sozial unausgewogen.

Auf der anderen Seite stehen Haushalte, die nicht einfach ausweichen können. Wer wenig verdient, schlecht angebunden wohnt und ein Auto halten muss, trägt eine besonders schwere Last. Billiger Kraftstoff hilft hier nur kurzfristig und löst das Grundproblem nicht. Er senkt die Kosten der Abhängigkeit, ohne die Abhängigkeit selbst zu verringern.

Die Lösung liegt deshalb in einer doppelten Bewegung: Kosten müssen dort anfallen, wo sie entstehen, und die Einnahmen müssen dorthin zurückfließen, wo sie Teilhabe sichern und Ausweichmöglichkeiten schaffen. Ein CO₂-Preis braucht Klimageld und eine Härtefallkomponente. Eine Straßenbepreisung braucht erkennbare Investitionen in Bus, Bahn, Fuß- und Radverkehr. Ein günstiger Tarif braucht ein Angebot, das im Alltag tatsächlich nutzbar ist.

Wer zahlen soll – und wofür

Aus dieser Logik folgt keine einzelne Finanzierungsquelle, sondern eine Aufgabenteilung.

Verursacher zahlen für externe Kosten, beispielsweise über eine CO₂-Bepreisung, Maut oder Parkgebühren. Nutzer zahlen für die Abnutzung und Nutzung von Infrastruktur, beispielsweise über streckenbezogene Abgaben oder Trassenentgelte. Die Allgemeinheit finanziert die Daseinsvorsorge, soziale Härten und jene Angebote, die Teilhabe sichern. Mittelbar Begünstigte, wie Arbeitgeber, Grundeigentümer, Handel und Standorte, beteiligen sich dort, wo sie von besserer Erreichbarkeit profitieren.

Keines dieser Instrumente reicht allein aus. Der CO₂-Preis erfasst Klimakosten, aber keine Staukosten. Die Maut erfasst die Straßennutzung, aber keine sozialen Härten. Eine Arbeitgeberabgabe kann den Nahverkehr mitfinanzieren, ersetzt aber nicht die Kostenwahrheit beim Auto.

Erst im Zusammenspiel werden die Finanzierungen tragfähig. Entscheidend ist, dass jedes Instrument seine Aufgabe erfüllt und an denselben Maßstäben geprüft wird. Dabei sind die folgenden Kriterien zu berücksichtigen: Einnahmen, Lenkungswirkung, soziale Wirkung, räumliche Wirkung, Akzeptanz und Umsetzbarkeit.

Den Rückstand abbauen, das Niveau halten

Hinzu kommt ein zweites Problem: der aufgelaufene Investitionsrückstand.

Deutschland hat seine Schienen, Brücken, Straßen und kommunalen Netze über Jahrzehnte hinweg zu stark verschlissen. Der größte Teil des Bedarfs betrifft nicht den Neubau, sondern den Erhalt und Ersatz.

Das Sondervermögen von 500 Milliarden Euro kann dabei helfen, diesen Rückstand abzubauen. Es ist jedoch kein Selbstläufer. Entscheidend ist, ob die Mittel tatsächlich zusätzlich sind, ob sie planbar über mehrere Jahre fließen und ob Verwaltungen und Bauwirtschaft sie in Projekte umsetzen können.

Ein einmaliger Fonds kann Rückstände mindern. Er ersetzt jedoch keine dauerhafte Finanzierung. Für Erhalt, Ausbau und Betrieb sind laufende Einnahmen, verlässliche Programme und Institutionen, die planen, entscheiden und bauen können, notwendig. Mehr Geld allein genügt nicht. Ohne klare Zuständigkeiten, ausreichende Kapazitäten, programmatische Planung und transparente Wirkungskontrolle verpufft es.

Geld, Institutionen und Ziele müssen zusammenpassen. Fehlt eines davon, bleibt der Rückstand bestehen.

Handlungslinien

Aus der Analyse ergeben sich fünf Handlungslinien: