Die neue Lage der Kommunen

Die Kommunen sehen sich mit einer doppelten Herausforderung konfrontiert. Einerseits sollen sie Wohnraum schaffen, die Klimaanpassung vorantreiben, die Infrastruktur sanieren, Zentren stabilisieren, Gewerbeflächen sichern, soziale Teilhabe ermöglichen und öffentliche Räume aufwerten. Andererseits sind Flächen, Personal, Finanzmittel und politische Aufmerksamkeit begrenzt. Stadtentwicklung wird somit zunehmend zu einer Frage der Priorisierung unter Knappheit.^{[Raffer et al. (2026)][Hertel et al. (2024)]}

Diese Ausgangslage trifft auf sehr unterschiedliche Mobilitätsbedingungen zu. Die Erhebung „Mobilität in Deutschland 2023“ zeigt für Deutschland insgesamt weiterhin eine starke Bedeutung des Autos: 40 Prozent der Wege werden mit dem Pkw zurückgelegt und weitere 13 Prozent als Mitfahrende im Pkw. Zu Fuß werden 26 Prozent der Wege gegangen, mit dem Fahrrad werden 11 Prozent gefahren und ebenfalls 11 Prozent der Wege werden mit öffentlichen Verkehrsmitteln durchgeführt.^{[Belz et al. (2025)]}

Der bundesweite Durchschnitt verdeckt jedoch erhebliche räumliche Unterschiede.

Verkehrsmittelwahl nach Raumtyp

Hinweise: Dargestellt ist der Anteil der Wege nach Hauptverkehrsmittel in Prozent. Die Raumtypen entsprechen der zusammengefassten regionalstatistischen Raumtypologie RegioStaR 7. „MIV insgesamt“ setzt sich aus „MIV-Fahrt“ und „MIV-Mitfahrt“ zusammen. Aufgrund von Rundungen können die Anteile einer Zeile geringfügig von 100 % abweichen.
Quelle: Mobilität in Deutschland 2023.

Die Unterschiede sind deutlich. In Metropolen werden etwa zwei Drittel der Wege zu Fuß, mit dem Fahrrad oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln zurückgelegt. Mit abnehmender Dichte und Zentralität gewinnt das Auto hingegen an Bedeutung. In kleinstädtischen und dörflichen Räumen ländlicher Regionen entfallen dagegen fast zwei Drittel der Wege auf Personen, die mit dem Pkw fahren oder mitfahren.^{[Belz et al. (2025)]}

Diese Unterschiede lassen sich nicht allein mit individuellen Präferenzen erklären. Die verfügbaren Verkehrsmittel spiegeln auch die räumlichen Bedingungen wider, zu denen beispielsweise die Entfernung zu Arbeits-, Bildungs- und Versorgungseinrichtungen, die Dichte und Nutzungsmischung, die Lage von Haltestellen, die Qualität und der Takt des öffentlichen Verkehrs sowie die Nutzbarkeit von Fuß- und Radverbindungen gehören. Eine erreichbarkeitsorientierte Mobilitätspolitik muss deshalb zwischen unterschiedlichen Raumtypen unterscheiden.

Diese Raumtypen dürfen dabei jedoch nicht als starre Planungskategorien verstanden werden. Selbst innerhalb einer Stadt oder Gemeinde können sich die Mobilitätsbedingungen auf kurzer Distanz erheblich unterscheiden. Bereits einige Straßenzüge können darüber entscheiden, ob Arbeitsplätze, Nahversorgung und Haltestellen gut erreichbar sind oder der Alltag stärker vom Auto abhängt. Wagner et al. (2026) zeigen in einer vergleichenden Analyse mehrerer Städte insbesondere einen Zusammenhang zwischen der Nähe zu Zentren und Arbeitsplätzen, der Länge autobasierter Arbeitswege und den damit verbundenen CO₂-Emissionen.^{[Wagner et al. (2026)]}

Deshalb muss die Erreichbarkeit sowohl großräumig als auch kleinräumig betrachtet werden. Die Einteilung in die Kategorien „städtisch“, „suburban“ und „ländlich“ bildet den grundlegenden Rahmen, ist für konkrete Standort- und Investitionsentscheidungen jedoch nicht ausreichend.

Demografischer Wandel verändert die Anforderungen

Parallel dazu verändern demografische und gesellschaftliche Entwicklungen die Anforderungen an die kommunale Planung. Haushalte werden kleiner, die Bevölkerung altert und familiäre Netzwerke verändern sich. Homeoffice und hybride Arbeitsmodelle verändern die Pendelmuster, während Liefer- und Dienstleistungsverkehre an Bedeutung gewinnen. Viele Kommunen müssen diese Entwicklungen gleichzeitig mit Fachkräftemangel, Investitionsstau und angespannten Haushalten bewältigen.^{[Destatis (2025)][Raffer et al. (2026)][Hertel et al. (2024)]}

Dadurch verändern sich auch die Anforderungen an die Nahversorgung, die Barrierefreiheit, die Gesundheitsversorgung und die Mobilitätsangebote. Ein Quartier, das für einen erwerbstätigen Haushalt mit zwei Autos gut funktioniert, kann für einen älteren Einpersonenhaushalt ohne Auto zu einem Erreichbarkeitsproblem werden. Entscheidend ist daher nicht nur, welche Infrastruktur vorhanden ist, sondern auch, für welche Bevölkerungsgruppen sie tatsächlich nutzbar ist.

Flächenkonkurrenz verschärft die Zielkonflikte

Gleichzeitig nimmt die Konkurrenz um integrierte Standorte zu. Häufig konkurrieren Wohnen, soziale Infrastruktur, Grünflächen, Klimaanpassung, Gewerbe, Handwerk, urbane Produktion, Mobilitätsstationen, Logistikflächen und Betriebshöfe um dieselben gut erreichbaren Lagen.

Gerade in wachsenden Städten stehen produktive und kleinteilige gewerbliche Nutzungen unter Druck, da Wohnen und renditestärkere Nutzungen höhere Bodenpreise tragen können.^{[Meyer et al. (2024)][Baumgart et al. (2024)][Suwala et al. (2025)]} Werden Gewerbe, Handwerk oder andere produktive Nutzungen an schlecht integrierte Randstandorte verdrängt, so entstehen dadurch zusätzliche Arbeits-, Liefer-, Service- und Einsatzwege.^{[Geurs/van Wee (2004)][Dieperink/Driessen (2000)]}

Die neue kommunale Lage erfordert eine integrierte Planung. Ein Wohnungsbau ohne Mobilitätskonzept, eine Klimaanpassung ohne Straßenraumstrategie, eine Gewerbeflächenpolitik ohne Erreichbarkeitsanalyse sowie ein ÖPNV-Ausbau ohne darauf abgestimmte Standortentscheidungen bleiben jeweils unvollständig. Mobilität darf nicht als nachgelagertes Problem behandelt werden, sondern muss von Anfang an in räumliche Entscheidungen integriert werden.^{[Europäische Kommission (2023)][Levin-Keitel/Reeker (2021)]}

Raumstruktur und Verkehrsverhalten

Die Forschung zeigt seit Jahrzehnten, dass die räumliche Struktur das Verkehrsverhalten maßgeblich mitprägt. Dichte, Nutzungsmischung, Netzstruktur, Entfernung zu Zentren, Haltestellennähe und die Qualität des öffentlichen Raums beeinflussen, wie lang Wege sind und welche Verkehrsmittel tatsächlich infrage kommen.^{[Cervero/Kockelman (1997)], [Ewing/Cervero (2010)]}

Diese Wirkung ist jedoch nicht mechanisch. Menschen wählen ihren Wohnstandort unter anderem nach ihrem Einkommen, ihrer Lebensphase und ihren persönlichen Präferenzen aus. Die Raumstruktur legt somit nicht fest, wie sich einzelne Personen fortbewegen. Sie verändert jedoch die Bedingungen, unter denen diese Entscheidungen getroffen werden.^{[Handy et al. (2005)], [Stevens (2017)], [Christiansen et al. (2017)]}

Die fünf räumlichen Einflussfaktoren

Ein häufig verwendeter Ansatz zur Beschreibung dieser Zusammenhänge sind die sogenannten 5D: „Density“ (Dichte), „Diversity“ (Vielfalt), „Design“ (Gestaltung), „Destination Accessibility“ (Erreichbarkeit des Zielortes) und „Distance to Transit“ (Entfernung zum ÖPNV). Cervero und Kockelman unterschieden zunächst die drei Faktoren Dichte, Nutzungsmischung und Gestaltung. In späteren Arbeiten wurden die Erreichbarkeit von Zielen und die Entfernung zum öffentlichen Verkehr ergänzt.^{[Cervero/Kockelman (1997)][Ewing/Cervero (2010)]}

Die fünf Dimensionen beschreiben verschiedene, jedoch eng miteinander verbundene Voraussetzungen für kurze Wege und eine größere Auswahl an Verkehrsmitteln.

Die fünf räumlichen Einflussfaktoren auf Mobilität

Entscheidend ist das Zusammenspiel

Keine der fünf Dimensionen wirkt für sich allein. Eine hohe Dichte schafft zwar genügend Einwohner, Arbeitsplätze und Nachfrage für Nahversorgung oder ein gutes öffentliches Verkehrsangebot. Wenn die Alltagsziele jedoch weit auseinanderliegen, sichere Wege fehlen oder die nächste Haltestelle schlecht erreichbar ist, entsteht daraus noch keine gute Alternative zum Auto.

Das gilt ebenso für die Nutzungsmischung. Wohnen, Arbeiten, Versorgung und Freizeit können zwar räumlich nahe beieinanderliegen. Erst ein feinmaschiges Wegenetz, sichere Querungen und attraktive öffentliche Räume ermöglichen es, diese Nähe auch zu Fuß oder mit dem Fahrrad praktisch zu nutzen.

Umgekehrt können hochwertige Verkehrsangebote räumliche Defizite nur begrenzt kompensieren. Ein dichter Bustakt verbessert zwar die Erreichbarkeit, kann aber lange Wege nicht vollständig ausgleichen, wenn Wohnen, Arbeitsplätze und Versorgungseinrichtungen dauerhaft weit voneinander entfernt liegen.

Die einzelnen Faktoren verstärken sich deshalb gegenseitig: Dichte schafft Potenzial, Nutzungsmischung verkürzt Wege, Gestaltung macht sie nutzbar, Zielerreichbarkeit verbindet Alltagsfunktionen und ein gut erreichbarer öffentlicher Verkehr erweitert den Aktionsradius.

Zielerreichbarkeit ist mehr als Nähe

Besonders wichtig ist die Erreichbarkeit relevanter Ziele. Die zusammenfassende Analyse von Ewing und Cervero aus dem Jahr 2010 zeigt, dass die einzelnen Zusammenhänge jeweils begrenzt sind und die Zielerreichbarkeit unter den untersuchten räumlichen Merkmalen besonders eng mit der zurückgelegten Pkw-Distanz zusammenhängt.^{[Ewing/Cervero (2010)]}

Dabei geht es jedoch nicht nur um räumliche Nähe. Ein Supermarkt, der 600 Meter entfernt ist, kann praktisch schlecht erreichbar sein, wenn eine breite Straße ohne sichere Querungsmöglichkeit dazwischenliegt. Eine weiter entfernte Einrichtung kann dagegen gut erreichbar sein, wenn sie direkt an einer leistungsfähigen Bahn- oder Busverbindung liegt.

Erreichbarkeit verbindet daher Siedlungsstruktur und Verkehrsangebot. Sie fragt nicht nur, wie weit ein Ziel entfernt ist, sondern auch, wie einfach, sicher, schnell und verlässlich es mit unterschiedlichen Verkehrsmitteln erreicht werden kann.

Dichte ist Voraussetzung, aber kein Selbstzweck

Eine hohe bauliche Dichte wird oft mit nachhaltiger Mobilität gleichgesetzt. Sie ist jedoch lediglich eine Voraussetzung dafür, dass viele Ziele, Menschen und Angebote auf kurzer Distanz zusammenkommen können.

Ein dichtes, monofunktionales Quartier ohne Nahversorgung, sichere Gehwege, Grünflächen oder einen leistungsfähigen öffentlichen Verkehr kann weiterhin einen hohen Verkehrsaufwand erzeugen. Ein gemischtes Quartier mit gut erreichbaren Zielen, attraktiven Fuß- und Radverbindungen, verlässlichem ÖPNV und begrenztem Parkraum bietet dagegen deutlich mehr Wahlmöglichkeiten.^{[Christiansen et al. (2017)]}

Planerisch folgt daraus also nicht das Ziel maximaler, sondern funktional geeigneter Dichte. Diese muss zu Versorgung, öffentlichem Raum, sozialer Infrastruktur, Grünflächen und Verkehrsangebot passen.

Raumstruktur und Verkehrsangebot gemeinsam planen

Eine gute Raumstruktur ersetzt keine Verkehrspolitik. Auch kompakte und gemischte Quartiere benötigen sichere Radwege, barrierefreie Haltestellen, gute Querungsmöglichkeiten, Lade- und Serviceflächen, Sharing-Angebote und ein funktionierendes Parkraummanagement. Umgekehrt kann Verkehrsplanung nur begrenzt gegen eine ungünstige Siedlungsstruktur wirken. Wenn Alltagsziele weit verteilt sind, entstehen lange Wege – unabhängig davon, wie effizient diese anschließend zurückgelegt werden.^{[Geurs/van Wee (2004)][Banister (2008)][Bertolini et al. (2005)]}

Für die kommunale Planung bedeutet dies: Siedlungsentwicklung und Mobilitätsplanung müssen gemeinsam entscheiden, wo zusätzliche Nutzungen entstehen, welche Alltagsziele dort erreichbar sind und welche Verkehrsangebote diese räumliche Struktur ergänzen müssen.

Neubauquartiere und Mobilitätskonzepte

Neubauquartiere legen Mobilität besonders langfristig fest. Lage, Dichte, Nutzungsmischung, Erschließung, Stellplatzangebot, Organisationsform des Parkens und Freiraumstruktur bestimmen, ob die späteren Bewohnerinnen und Bewohner kurze Wege haben oder dauerhaft auf das Auto angewiesen bleiben.^{[Küchel et al. (2024)], [Sprei et al. (2020)]}

Die zentrale Planungsfrage lautet daher nicht, um wie viele Stellplätze ein Quartier reduziert werden kann. Vielmehr ist entscheidend, welche Mobilitätsstruktur von Beginn an entsteht und wie diese über Jahrzehnte hinweg funktionsfähig bleibt.

Ein Mobilitätskonzept ist dabei mehr als eine Sammlung ergänzender Angebote. Es verbindet den Standort und die Nutzungsmischung mit Fuß-, Rad- und öffentlichem Verkehr, Parkorganisation, Sharing, Liefer- und Serviceverkehren sowie Betrieb, Finanzierung und Monitoring.

Was gehört zu einem dauerhaft tragfähigen Mobilitätskonzept?

Mobilitätskonzepte für Neubauquartiere greifen auf unterschiedlichen Planungsebenen ein. Einige Entscheidungen betreffen die räumliche Grundstruktur und müssen daher bereits im Städtebau oder in der Bauleitplanung getroffen werden. Andere betreffen die spätere Nutzung und erfordern dauerhaft funktionierende Betreiber-, Finanzierungs- und Organisationsmodelle. Hinzu kommen Übergangsfragen während der Bauphase sowie Wechselwirkungen mit angrenzenden Bestandsquartieren.

Entscheidend ist deshalb weniger die Zahl einzelner Mobilitätsmaßnahmen als ihr Zusammenspiel und ihre zeitliche Absicherung. So kann ein Sharing-Angebot eine ungünstige ÖPNV-Anbindung nicht ersetzen, ein reduziertes Stellplatzangebot funktioniert nicht ohne Parkraummanagement im Umfeld und eine Mobilitätsstation verliert ihre Wirkung, wenn ihr Betrieb nach wenigen Jahren endet. Ein tragfähiges Konzept muss daher von der Standortentscheidung bis zum späteren Monitoring die gesamte Entwicklung des Quartiers berücksichtigen.

Die folgende Übersicht bündelt die zentralen Bausteine und zeigt, wann die jeweiligen Entscheidungen getroffen werden müssen, wie sie langfristig gesichert werden können und welche Akteure dafür Verantwortung tragen.

Was gehört zu einem dauerhaft tragfähigen Mobilitätskonzept?

Hinweis: Die einzelnen Bausteine wirken als Gesamtsystem. So ist ein reduziertes Stellplatzangebot beispielsweise nur dann dauerhaft tragfähig, wenn geeignete Mobilitätsalternativen frühzeitig verfügbar sind, das Parken im Umfeld gesteuert wird und der Betrieb sowie die Finanzierung langfristig gesichert sind. Deshalb müssen viele Entscheidungen bereits in der Bauleitplanung, der Grundstücksvergabe und der Projektentwicklung getroffen werden und dürfen nicht erst nach Fertigstellung des Quartiers gelöst werden.

Die Tabelle verdeutlicht zwei grundlegende Anforderungen. Erstens müssen zentrale Entscheidungen früh getroffen werden. Eine schlechte ÖPNV-Anbindung, zu schmale Fahrradräume oder fest mit Gebäuden verbundene Stellplätze lassen sich nach der Fertigstellung nur noch mit erheblichem Aufwand korrigieren.

Zweitens endet ein Mobilitätskonzept nicht mit der Fertigstellung des Quartiers. Sharing-Fahrzeuge müssen ersetzt, Mobilitätsstationen betrieben, Quartiersgaragen bewirtschaftet, Informationen aktualisiert und Angebote an eine veränderte Nachfrage angepasst werden. Planung, Betrieb und Finanzierung gehören deshalb zusammen.

Stellplatzangebot und Parkorganisation

Die bauliche Organisation des Parkens wirkt sich besonders langfristig aus. Wohnortnaher und bequem verfügbarer Parkraum beeinflusst den Pkw-Besitz und die Pkw-Nutzung. Auch die gemeinsame Finanzierung von Wohnung und Stellplatz kann den Pkw-Besitz begünstigen.^{[Guo (2013a)], [Guo (2013b)], [Manville (2016)]}

Tiefgaragen binden Stellplätze dauerhaft an einzelne Gebäude, verursachen hohe Bau- und Folgekosten und machen spätere Anpassungen schwieriger. In der Hamburger Debatte zum kostengünstigen Wohnungsbau wird das Einsparpotenzial durch den Verzicht auf eine Tiefgarage mit rund 340 Euro je Quadratmeter Wohnfläche beziffert.^{[Bürgerschaft Hamburg (2026)]}

Quartiers- oder Hochgaragen bieten mehr Flexibilität. Sie entkoppeln das Parken vom einzelnen Gebäude, ermöglichen eine eigenständige Bewirtschaftung und können bei Bedarf reduziert, umgenutzt oder anders organisiert werden. Zudem wird durch die Trennung von Wohn- und Parkkosten transparenter, welche Kosten tatsächlich durch das Abstellen eines privaten Pkw entstehen.^{[De Gruyter et al. (2024)], [Manville (2016)]}

Dieser Vorteil ergibt sich jedoch nur, wenn das Parken im öffentlichen Raum auch gesteuert wird. Ein reduziertes Stellplatzangebot innerhalb des Neubauquartiers darf nicht dazu führen, dass Fahrzeuge dauerhaft in angrenzenden Bestandsstraßen abgestellt werden.

Bauphasen, Quartiersgrenzen und Grundausstattung

Das Mobilitätskonzept darf deshalb weder an der Grundstücks- noch an der Quartiersgrenze enden. Bereits vor dem Bezug der ersten Wohnungen sollten Bewohnerparken, Quartiersparken, Parkraumbewirtschaftung, Lieferzonen und Besucherparken in angrenzenden Bestandsgebieten betrachtet werden.^{[StMB Bayern (2022)][Selzer (2021)][Darmstadt/QuartierMobil (2021)]}

Bei größeren Quartieren muss zudem die Bauzeit berücksichtigt werden. Bereits während der ersten Nutzungsphasen entstehen Mobilitätsroutinen. Werden unbebaute Baufelder, Baustraßen oder andere provisorische Flächen über Jahre hinweg als kostenlose Stellplätze genutzt, etabliert sich ein faktischer Parkstandard, der später nur schwer rückgängig gemacht werden kann.^{[Schröder/Klinger (2024)][Selzer (2021)]}

Deshalb benötigen auch Zwischenzustände klare Regeln. Provisorische Stellplätze sollten zeitlich begrenzt werden. Fuß- und Radwege, die Anbindung an den ÖPNV, Sharing-Angebote und grundlegende Mobilitätsinformationen müssen möglichst früh verfügbar sein. Auch die Baustellenlogistik und das Parkraummanagement sind Teil dieser Übergangsphase.

Ein reduzierter Stellplatzschlüssel braucht reale Alternativen

Ein niedriger Stellplatzschlüssel ist noch kein Mobilitätskonzept. Er ist nur tragfähig, wenn alltagstaugliche Alternativen tatsächlich vorhanden sind und nicht lediglich für eine spätere Projektphase angekündigt werden.^{[Küchel et al. (2024)][Sprei et al. (2020)]}

Welche Ausstattung notwendig ist, hängt vom Standort und von den Zielgruppen ab. Zum Grundgerüst können beispielsweise eine leistungsfähige ÖPNV-Anbindung, direkte Fuß- und Radwege, sichere Fahrradabstellanlagen, Sharing-Angebote, Lastenräder, Mobilitätsstationen, Lieferzonen und Paketstationen gehören.

Entscheidend ist nicht die Zahl einzelner Angebote, sondern deren Alltagstauglichkeit. Ein Carsharing-Fahrzeug ohne zuverlässig verfügbaren Stellplatz, eine Mobilitätsstation ohne dauerhaftes Betreiberkonzept oder ein Fahrradraum, der nur über Treppen erreichbar ist, erfüllen ihre Funktion nicht.

Betrieb und Finanzierung langfristig sichern

Die langfristige Absicherung ist deshalb ebenso wichtig wie die bauliche Planung. Quartiere bestehen über Jahrzehnte, durchlaufen Eigentümer- und Betreiberwechsel sowie technologische Veränderungen.^{[Urban MoVe (2021)][Bremen, SBMS (2023)]}

In dieser Zeit müssen Mobilitätsangebote, Sharing-Flotten, Quartiersgaragen, Ladeinfrastruktur, Informationsangebote und Parkraummanagement betrieben, finanziert, erneuert und gegebenenfalls angepasst werden. Ein Konzept, das nur die Anfangsinvestition regelt, verschiebt diese Aufgaben lediglich in die Zukunft.

Erforderlich sind deshalb klare Zuständigkeiten für:

• laufenden Betrieb und Instandhaltung,
• Defizite und Betriebskosten,
• Ersatz- und Erweiterungsinvestitionen,
• Ausschreibung und Wechsel von Betreibern,
• Monitoring und Evaluation sowie
• Anpassungen bei veränderter Nachfrage.

Die Regeln müssen zudem gegenüber späteren Eigentümern und Rechtsnachfolgern wirksam bleiben. Andernfalls können zentrale Bestandteile des Mobilitätskonzepts nach und nach verloren gehen.^{[Urban MoVe (2021)][Bremen, MobBauOG HB (2022)]}

Für die Finanzierung kommen unter anderem Beiträge der Bauherren, Stellplatzablösen, Einnahmen aus der Parkraumbewirtschaftung, Nutzungsentgelte, Betriebskostenumlagen und kommunale Zuschüsse infrage.

Eine weitere Möglichkeit sind Quartiersfonds. Diese können Investitionen, Betrieb, Kommunikation, Evaluation, Defizitausgleich und spätere Ersatzinvestitionen gemeinsam finanzieren. Dafür müssen jedoch Einnahmen, Zweckbindung, Entscheidungsstrukturen und Nachschusspflichten dauerhaft geregelt sein.^{[Urban MoVe (2021)]}

Soziale Stellplatzvergabe

Wenn Stellplätze in Quartiersgaragen oder zentralen Stellplatzpools bewusst knapp gehalten werden, ergibt sich daraus eine weitere Steuerungsaufgabe. Ihre Vergabe sollte nicht allein von der Zahlungsbereitschaft oder dem Zeitpunkt der Bewerbung abhängen.^{[Lucas (2012)][Mattioli (2017)][Pereira et al. (2017)]}

Ein höherer funktionaler Bedarf kann beispielsweise bei folgenden Personengruppen bestehen:

• Menschen mit Mobilitätseinschränkungen,
• Haushalten mit Pflegeverantwortung,
• Schichtarbeit ohne nutzbare ÖPNV-Verbindung,
• komplexen familiären Wegeketten oder
• einem beruflich beziehungsweise gewerblich notwendigen Fahrzeug.

Solche Kriterien müssen transparent, überprüfbar und datenschutzkonform ausgestaltet werden. Gleichzeitig darf eine bedarfsorientierte Vergabe nicht dazu führen, bestehende Autoabhängigkeit dauerhaft zu privilegieren.

Der Vorteil zentral bewirtschafteter Stellplatzpools liegt gerade darin, dass Stellplätze nicht dauerhaft mit einzelnen Wohnungen verbunden sind. Verändert sich der Bedarf eines Haushalts, kann auch die Zuordnung angepasst werden.

Kommunikation und Akzeptanz

Bereits vor einer Kauf- oder Mietentscheidung müssen Bewohner wissen, welche Mobilitätsbedingungen dauerhaft gelten. Dazu gehören das Stellplatzangebot und die Kosten ebenso wie die Möglichkeiten zum Besucherparken, Sharing, Abstellen von Rädern, Liefermöglichkeiten, Quartiersgaragen und Einschränkungen des Parkens.

Dies ist besonders wichtig, da Menschen nicht zwangsläufig wegen eines autoarmen Lebensstils in ein Neubauquartier ziehen. Auf angespannten Wohnungsmärkten entscheidet häufig zunächst die Verfügbarkeit einer Wohnung.^{[Selzer (2021)]}

Information und Mobilitätsberatung sind deshalb kein begleitender Bestandteil der Öffentlichkeitsarbeit, sondern Teil der Infrastruktur. Ein Mobilitätskonzept muss verständlich sein und im Alltag verlässlich funktionieren.

Bestandsquartiere, Straßenraum und Parkraum

Ein großer Teil der Mobilitätswende findet nicht im Neubau, sondern im Bestand statt.^{[Marsden (2006)], [Baumgartner et al. (2025)]} Gebäude, Grundstücksgrenzen, Straßenquerschnitte und Stellplätze sind bereits vorhanden, Eigentumsverhältnisse vielfältig und Mobilitätsroutinen über Jahrzehnte gewachsen. Neue Anforderungen müssen deshalb überwiegend in diesem bereits vollständig genutzten Raum untergebracht werden.

Besonders sichtbar wird dieser Konflikt am Straßenrand. Dort konkurrieren nicht nur fahrende und abgestellte Fahrzeuge miteinander. Benötigt werden auch Flächen für den Lieferverkehr, für Handwerk und Pflege, zum Ein- und Aussteigen, zum Fahrradparken, für die Ladeinfrastruktur, für Barrierefreiheit, für sichere Querungen, für die Zufahrt von Feuerwehr und Rettungsdienst sowie für Bäume, Entsiegelung und Aufenthalt.^{[Jaller et al. (2021)], [Ghizzawi et al. (2024)]}

Den Straßenrand nach Funktionen organisieren

Die klassische Betrachtung des Straßenrands als reiner Parkraum greift deshalb zu kurz. Sinnvoller ist ein Straßenrand- bzw. Curbside-Management, das zunächst die Funktionen ermittelt, die an einem konkreten Ort erfüllt werden müssen.

Diese Funktionen unterscheiden sich erheblich. Einige benötigen dauerhaft gesicherte Flächen, andere nur für wenige Minuten oder zu bestimmten Tageszeiten. Einige sind unmittelbar auf einen bestimmten Standort angewiesen, während andere in Quartiersgaragen, Seitenstraßen oder auf privaten Grundstücken untergebracht werden können.

Welche Funktionen muss der Straßenrand erfüllen?

Hinweis: Die einzelnen Funktionen stehen nicht in einer für alle Straßen gültigen Rangfolge. Ihre Gewichtung hängt von der Straßenfunktion, dem Umfeld, den Nutzergruppen und den verfügbaren Alternativen ab. Sicherheit, Barrierefreiheit, Rettungswege und notwendige Zugänge stellen jedoch Anforderungen, die nicht zugunsten einer möglichst großen Zahl dauerhaft geparkter Fahrzeuge eingeschränkt werden sollten.

Mehrfachnutzung: Insbesondere bei Lade-, Service-, Kurzhalte- und Parkflächen kann eine zeitlich differenzierte Nutzung den knappen Straßenraum effizienter nutzen. Dauerhaft freizuhaltende Bewegungs-, Rettungs-, Sicht- und Barrierefreiheitsflächen eignen sich hingegen nur sehr eingeschränkt für eine Mehrfachnutzung.

Die Übersicht zeigt, dass es keine für alle Straßen gültige Rangfolge gibt. So haben eine Geschäftsstraße, ein Wohnquartier, ein Schulumfeld und ein Krankenhaus unterschiedliche Anforderungen. Dennoch unterscheiden sich die Nutzungen darin, wie flexibel ihre Flächenansprüche sind.

Rettungswege, notwendige Bewegungsflächen, Barrierefreiheit, Sichtfelder und sichere Querungsbereiche müssen dauerhaft gewährleistet sein. Auch Baumstandorte oder Versickerungsflächen lassen sich nicht täglich neu verteilen. Kurzzeitparken, Lieferzonen, Serviceflächen oder Ein- und Ausstiegsbereiche können dagegen teilweise zeitlich unterschiedlich genutzt werden.

Damit verschiebt sich die planerische Frage. Anstatt sich ausschließlich zu fragen, wie viele Parkstände erhalten werden können, muss geklärt werden:

• welche Funktionen an diesem Ort zwingend notwendig sind,
• wie stark sie auf eine bestimmte Lage angewiesen sind,
• zu welchen Tageszeiten sie benötigt werden,
• welche Nutzungen miteinander kombiniert werden können und
• welche Funktionen auf andere Flächen verlagert werden können.

Mehrfachnutzung statt starrer Zuordnung

Gerade bei begrenztem Straßenraum kann eine zeitlich differenzierte Nutzung hilfreich sein. So kann eine Fläche beispielsweise morgens für die Warenanlieferung, tagsüber für Handwerk und Pflege und abends für das Parken von Besuchern genutzt werden.

Solche Modelle eignen sich allerdings nicht für jede Funktion. So können ein Baumstandort, eine Feuerwehrfläche oder eine notwendige Gehwegbreite nicht zeitweise als Parkfläche freigegeben werden. Eine Mehrfachnutzung ist daher vor allem dort sinnvoll, wo sich die Nutzungszeiten tatsächlich unterscheiden und die Regeln verständlich sowie kontrollierbar bleiben.

Digitale Systeme können die Steuerung dabei unterstützen. Denkbar sind buchbare Ladebereiche, zeitlich begrenzte Berechtigungen, dynamische Beschilderung oder Informationen über freie Flächen. Eine Digitalisierung ersetzt jedoch keine räumliche Priorisierung. Wenn insgesamt zu wenig geeignete Fläche vorhanden ist, kann auch ein digitales System den Konflikt nur verwalten.

Parkraummanagement als Voraussetzung des Straßenraumumbaus

Die Neuordnung des Straßenraums hängt eng mit dem Parkraummanagement zusammen. Solange das dauerhafte Abstellen privater Pkw kostenlos oder sehr günstig möglich ist, entsteht ein starker Anspruch auf die Nutzung des Straßenraums als Stellplatz.

Eine Parkraumbewirtschaftung kann diesen Nutzungskonflikt sichtbar machen und die vorhandenen Kapazitäten effizienter nutzen. Durch Gebühren, Bewohnerparken, Höchstparkdauern und Kontrollen kann das Dauerparken reduziert, die Zahl der Wechselvorgänge erhöht und die Verlagerung auf vorhandene private Stellplätze oder Quartiersgaragen unterstützt werden.

Dabei geht es jedoch nicht darum, Parkstände unabhängig vom örtlichen Bedarf zu reduzieren. Auch im Bestand gibt es Haushalte und Nutzungen mit hoher Autoabhängigkeit. Entscheidend ist, zwischen den unterschiedlichen Bedarfen zu unterscheiden und den besonders knappen öffentlichen Raum nicht dauerhaft nach dem Prinzip der bisherigen Nutzung zu verteilen.

Eine solche Differenzierung wird mit dem demografischen Wandel wichtiger. Ältere Menschen, Personen mit Mobilitätseinschränkungen, ambulante Pflegedienste, Handwerker oder Familien mit besonderen Wegeketten können auf zielnahe Stell- und Haltemöglichkeiten angewiesen sein, während andere Fahrzeuge über lange Zeiträume ohne funktionale Notwendigkeit im öffentlichen Raum stehen.

Straßenraumumbau braucht Alternativen

Der Entfall von Parkplätzen ist politisch und praktisch leichter umsetzbar, wenn gleichzeitig Alternativen geschaffen werden. Dazu gehören Quartiersgaragen, Carsharing, sichere Fahrradabstellanlagen, gut ausgebaute Fuß- und Radverbindungen sowie ein verlässlicher öffentlicher Verkehr.

Nicht alle diese Maßnahmen müssen vor jeder einzelnen Umgestaltung vollständig vorhanden sein. Bei größeren Veränderungen sollte jedoch deutlich werden, wie sich die Erreichbarkeit und die notwendige Mobilität künftig organisieren lassen.

Auch die Reihenfolge kann entscheidend sein. Werden zunächst beispielsweise sichere Fahrradabstellanlagen, Lade- und Serviceflächen oder alternative Parkmöglichkeiten geschaffen, lässt sich der verbleibende Straßenraum anschließend gezielter neu ordnen.

Bestandsquartiere sind unterschiedlich veränderbar

Die Handlungsmöglichkeiten unterscheiden sich erheblich zwischen dicht bebauten Gründerzeitquartieren, Großwohnsiedlungen, suburbanen Wohngebieten und Einfamilienhausgebieten.

In dichten innerstädtischen Quartieren ist der Straßenraum besonders knapp, gleichzeitig sind viele Alltagsziele und Mobilitätsalternativen gut erreichbar. Hier besteht häufig ein großes Potenzial, Flächen vom dauerhaften Pkw-Parken zu anderen Nutzungen zu verschieben.

In locker bebauten Gebieten steht teilweise mehr privater Raum zur Verfügung, gleichzeitig sind Wege länger und Alternativen zum Auto schwächer. Eine identische Parkraumstrategie wäre dort weder notwendig noch sinnvoll.

Besonders relevant wird diese Frage in alternden Einfamilienhausgebieten. Viele dieser Gebiete wurden für Haushalte mit Auto und einer hohen individuellen Mobilität geplant. Mit zunehmendem Alter der Bewohner können jedoch genau diese Strukturen zum Problem werden: lange Wege zu Versorgung und Haltestellen, wenig barrierefreie Infrastruktur und eine hohe Abhängigkeit vom eigenen Pkw.

Die Aufgabe besteht dort weniger darin, möglichst viel Straßenraum umzuverteilen, sondern die alltägliche Erreichbarkeit schrittweise zu verbessern. Denkbar sind bessere Fußwege, sichere Radverbindungen, barrierefreie Haltestellen, flexible öffentliche Verkehrsangebote, Carsharing und neue oder mobile Versorgungsangebote.

Die gestalterische Neuordnung des Straßenraums ist Thema des Beitrags zu Straßengestaltung und aktiver Mobilität. Der Beitrag zu Wirtschaftsverkehr und urbaner Logistik befasst sich mit der Organisation des Wirtschaftsverkehrs und der quartiersnahen Logistik. Die Ladeinfrastruktur und Flottenelektrifizierung sind Thema des Beitrags zur Antriebswende.

Innenentwicklung, Umbaukultur und Klimaresilienz

Aus Flächen-, Klima- und Infrastrukturgründen ist die Innenentwicklung von zentraler Bedeutung. Jede Siedlungsflächenausweitung erzeugt zusätzliche Erschließungskosten, längere Wege und neue Infrastrukturfolgekosten. Innenentwicklung kann dagegen vorhandene Netze nutzen, Zentren stärken, den ÖPNV tragfähiger machen und kurze Wege ermöglichen.^{[Schiller/Siedentop (2005)], [Geurs/van Wee (2004)], [Ewing/Cervero (2010)]}

Innenentwicklung ist jedoch nicht automatisch nachhaltig. Entscheidend ist, was im Bestand ergänzt wird, welche vorhandenen Qualitäten erhalten bleiben und welche zusätzlichen Anforderungen die höhere Nutzungsdichte erzeugt.^{[Bundesstiftung Baukultur (2022)], [Umweltbundesamt (2026)]}

Flächen sparen und den Bestand weiterentwickeln

Zwar ist die tägliche Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlung und Verkehr in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten deutlich zurückgegangen, sie liegt jedoch weiterhin über den politischen Zielsetzungen. Langfristig soll die zusätzliche Flächeninanspruchnahme gegen Null sinken.^{[Destatis (o. J.)][UBA (o. J.)][Bundesregierung (2021)]}

Dabei ist Flächenneuinanspruchnahme nicht mit Versiegelung gleichzusetzen. Nicht jede neue Siedlungsfläche wird vollständig versiegelt. Dennoch gehen durch die Umwandlung bislang unbebauter Flächen Bodenfunktionen verloren, während versiegelte Oberflächen Niederschläge schlechter aufnehmen und sich stärker aufheizen können.^{[UBA (o. J.)][an der Heiden et al. (2020)]}

Hinzu kommt die Klimabilanz des Bauens. Neubau verursacht Emissionen durch Herstellung, Transport, Bau, Instandhaltung und späteren Rückbau. Der Erhalt, die Weiterentwicklung und die Umnutzung bestehender Gebäude können deshalb gegenüber Abriss und Neubau vorteilhaft sein, sofern Zustand, Energiebedarf, Schadstoffe, Statik und Nachnutzung dies zulassen. ^{[Bundesstiftung Baukultur (2022)]}

Innenentwicklung bedeutet daher nicht nur, freie Grundstücke zu bebauen. Auch Aufstockung, Umbau, Umnutzung, Teilung und die bessere Nutzung des vorhandenen Gebäudebestands gehören dazu.

Dichte braucht Klimaanpassung und Freiraum

Eine höhere Bebauungsdichte kann zwar Flächen sparen und kurze Wege ermöglichen, erhöht aber zugleich die Anforderungen an Grün-, Frei- und Bewegungsräume. Besonders dicht bebaute und stark versiegelte Quartiere können durch Hitze und Starkregen stärker belastet werden.

Mögliche planerische Antworten sind zusätzliche Baumstandorte, Verschattung, Entsiegelung, begrünte Dächer und Fassaden sowie Flächen zur Speicherung und Versickerung von Niederschlagswasser. Das Leitbild der Schwammstadt zielt darauf ab, Regenwasser möglichst vor Ort zurückzuhalten, zu speichern, versickern zu lassen oder verzögert abzugeben.^{[UBA (o. J.)][Bundesstiftung Baukultur (2022)]}

Daraus ergibt sich das Prinzip der qualifizierten Innenentwicklung. Zusätzliche bauliche Nutzung wird dabei nicht isoliert betrachtet, sondern mit Freiraum, Klimaanpassung, Mobilität, sozialer Infrastruktur, produktiven Nutzungen und dem Umgang mit dem Gebäudebestand verbunden. Die sogenannte doppelte Innenentwicklung verbindet bauliche Verdichtung mit der Sicherung und Verbesserung von Grün- und Freiraumqualitäten.^{[an der Heiden et al. (2020)], [UBA (o. J.)]}

Qualifizierte Innenentwicklung statt bloßer Verdichtung

Innenentwicklung bedeutet mehr als nur die bauliche Verdichtung bereits erschlossener Flächen. Zusätzliche Wohnungen, Arbeitsplätze und Nutzungen können die vorhandene Infrastruktur besser auslasten, Wege verkürzen und zugleich die Anforderungen an Freiräume, soziale Infrastruktur, Mobilität und Klimaanpassung erhöhen.

Entscheidend ist deshalb nicht nur, wie viel zusätzliche Nutzung an einem Standort untergebracht werden kann, sondern auch, unter welchen Bedingungen diese Verdichtung dauerhaft funktioniert. Eine qualifizierte Innenentwicklung verbindet bauliche Entwicklung mit einer Verbesserung oder zumindest Sicherung der räumlichen, sozialen und ökologischen Qualität des Quartiers.

Die folgende Übersicht stellt den Potenzialen der Innenentwicklung die Risiken einer rein mengenorientierten Nachverdichtung gegenüber und zeigt die daraus entstehenden planerischen Anforderungen.

Qualifizierte Innenentwicklung statt bloßer Verdichtung

Über die Qualität einer Innenentwicklung entscheidet nicht allein die zusätzliche Dichte. Maßgeblich ist, ob der Bedarf an Mobilität, sozialer Infrastruktur und Freiraum gleichzeitig bewältigt wird und bestehende Qualitäten erhalten oder verbessert werden.

Dabei kann ein einzelnes Grundstück nicht der alleinige Betrachtungsmaßstab sein. Viele kleine Aufstockungen, Baulückenschließungen und Umnutzungen können in der Summe erhebliche Auswirkungen auf Schulen, Grünflächen, Straßenräume, die Parkraumnachfrage und das Verkehrsangebot haben. Deshalb benötigt Innenentwicklung neben der Projekt- auch eine Quartiersperspektive.

Innenentwicklung ist auch Mobilitätsplanung

Die Zunahme von Haushalten und zusätzlichen Nutzungen darf nicht automatisch dazu führen, dass entsprechend mehr private Pkw im öffentlichen Straßenraum untergebracht werden müssen. Gerade in dicht bebauten Bestandsquartieren konkurrieren Gehwege, Radverkehr, Bäume, Aufenthaltsflächen, Lieferzonen, Barrierefreiheit, Rettungswege und Parken bereits heute um begrenzte Flächen.^{[Marsden (2006)][Baumgartner et al. (2025)]}

Deshalb sollte Nachverdichtung frühzeitig mit einem quartiersbezogenen Mobilitätskonzept verbunden werden. Es reicht nicht aus, nur den rechnerischen Stellplatzbedarf des einzelnen Bauvorhabens zu betrachten. Relevant sind auch:

• die vorhandene Parkraumnachfrage im Quartier,
• die Anbindung an Bus und Bahn,
• Fuß- und Radverkehrsnetze,
• Fahrrad- und Lastenradabstellung,
• Carsharing und weitere Mobilitätsangebote,
• Liefer-, Pflege-, Handwerks- und Serviceverkehre,
• Quartiersgaragen und private Stellplatzreserven sowie
• die Parkraumbewirtschaftung in angrenzenden Straßen.

Es geht nicht darum, jeden zusätzlichen Mobilitätsbedarf zu vermeiden. Zusätzliche Bewohner und Nutzungen erzeugen zwangsläufig neue Wege. Entscheidend ist, ob diese mit unterschiedlichen Verkehrsmitteln bewältigt werden können und ob die zusätzliche Nachfrage nach öffentlichem Parkraum aktiv gesteuert wird.

Kumulative Wirkungen statt einzelner Grundstücke betrachten

Diese Quartiersperspektive ist insbesondere bei vielen kleineren Innenentwicklungsprojekten von Bedeutung. Eine einzelne Aufstockung oder Baulückenschließung hat möglicherweise nur geringe Auswirkungen auf den Verkehr. Werden in einem Quartier jedoch über Jahre hinweg zahlreiche solcher Projekte umgesetzt, summieren sich deren Auswirkungen.

Das gilt nicht nur für den Verkehr. Auch Schulen, Kitas, Grünflächen, Spielangebote, Nahversorgung, Entwässerung und andere Infrastrukturen können schrittweise stärker belastet werden. Eine ausschließlich grundstücksbezogene Prüfung macht diese kumulierten Wirkungen nur unzureichend sichtbar.

Deshalb sollten Kommunen größere Innenentwicklungsräume als zusammenhängende Transformationsgebiete betrachten und regelmäßig prüfen, wie sich Bevölkerungszahl, Mobilität, Parkraumnachfrage, soziale Infrastruktur und Freiraumbedarf entwickeln.

Produktive Nutzungen nicht verdrängen

Die Innenentwicklung erzeugt einen weiteren Zielkonflikt: Flächen im Bestand besitzen häufig bereits Funktionen, auch wenn sie baulich nur gering ausgenutzt erscheinen. Gewerbehöfe, Werkstätten, Lagerflächen oder ältere Gewerbegebäude können beispielsweise für Handwerk, Reparatur, urbane Produktion, Kulturproduktion, Dienstleistungen oder Stadtlogistik wichtig sein.

Werden solche Standorte jedoch ausschließlich nach ihrem möglichen Wohnungsbaupotenzial bewertet, können Nutzungen verdrängt werden, die anschließend an schlechter erreichbare Randstandorte ausweichen müssen. Dadurch können Arbeits-, Liefer-, Service- und Kundenwege länger werden.

Qualifizierte Innenentwicklung fragt deshalb nicht nur: Wie viel zusätzliche Geschossfläche ist möglich?

Sondern auch: Welche Mischung aus Wohnen, Arbeiten, Versorgung, sozialer Infrastruktur und Freiraum benötigt das Quartier langfristig?

Eine höhere Nutzungsmischung kann dabei zugleich kurze Wege fördern und die Abhängigkeit von einzelnen Quartiersfunktionen reduzieren.

Innenentwicklung sozial gestalten

Die Innenentwicklung kann zwar dringend benötigten Wohnraum schaffen, bestehende Nutzungskonflikte können sich dabei jedoch verschärfen. Besonders deutlich wird dies oft beim Parken. Bestandsbewohner nehmen zusätzliche Wohnungen mitunter zunächst als Konkurrenz um bestehende Stellplätze wahr.

Eine frühzeitige Mobilitätsstrategie kann diesen Konflikt besser steuerbar machen. Dazu gehören transparente Stellplatzregeln, Mobilitätsangebote ab dem Einzug, Parkraumbewirtschaftung, Bewohner- und Quartiersparken sowie geeignete Liefer- und Ladeflächen.

Auch der Verlust günstiger Wohnungen, kleinteiliger Gewerbeflächen oder niedrigschwelliger Freiräume muss berücksichtigt werden. Qualifizierung bedeutet daher nicht nur eine ökologische und verkehrliche Verbesserung, sondern auch die Frage, wer von der Aufwertung profitiert und ob bestehende Funktionen weiterhin Platz finden.

Stadt-Umland-Räume als Zukunftsraum

Stadt-Umland-Räume sind für die Mobilitätswende von zentraler Bedeutung. Während sich Wohnen, Arbeiten, Bildung, Versorgung und Freizeit zunehmend über kommunale Grenzen hinweg verteilen, werden die dafür notwendigen Verkehrsangebote, Siedlungsflächen und Infrastrukturen weiterhin von unterschiedlichen Gebietskörperschaften und Aufgabenträgern geplant.

Im Jahr 2023 waren in Deutschland mehr als 20 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in einer anderen Gemeinde tätig als sie wohnten.^{[BBSR (o. J.)], [BBSR (2024b)]} DPendelverflechtungen sind somit lediglich ein sichtbarer Teil eines größeren Zusammenhangs. Auch Einkaufs-, Bildungs-, Freizeit- und Versorgungswege überschreiten regelmäßig Gemeindegrenzen.

Gleichzeitig werden viele Entscheidungen räumlich fragmentiert getroffen. So weist eine Gemeinde Wohnbauflächen aus, während eine andere Gewerbestandorte entwickelt. Der ÖPNV-Aufgabenträger plant Linien und Takte, die Landkreise organisieren Teile der Daseinsvorsorge und die Kernstädte steuern ihren Parkraum. Die verkehrlichen Folgen dieser Entscheidungen zeigen sich jedoch in der gesamten Stadtregion.

Ohne regionale Abstimmung können dadurch längere Wege, eine höhere Pkw-Abhängigkeit sowie ein Wettbewerb um Flächen, Einwohner und Gewerbesteuer entstehen.^{[Levin-Keitel/Reeker (2021)]} Die Stadt-Umland-Planung muss deshalb stärker berücksichtigen, wo zusätzliche Nutzungen entstehen und wie gut diese Standorte mit verschiedenen Verkehrsmitteln erreichbar sind.

Wachstum an Achsen und Knoten bündeln

Eine erreichbarkeitsorientierte Stadt-Umland-Planung betrachtet Siedlungsentwicklung, Verkehrsachsen, Knotenpunkte und Freiräume gemeinsam. Bevorzugt sollte Wachstum dort stattfinden, wo bereits leistungsfähige öffentliche Verkehrsangebote, gute Radverbindungen sowie eine gute Versorgung und soziale Infrastruktur vorhanden sind oder verbindlich hergestellt werden können.

Das bedeutet jedoch nicht, sämtliche neuen Nutzungen unmittelbar an Bahnhöfen zu konzentrieren. Denn unterschiedliche Nutzungen stellen unterschiedliche Anforderungen an Erreichbarkeit, Flächenangebot, Lieferverkehr und Umfeld. Ein arbeitsplatzintensiver Bürostandort benötigt beispielsweise eine andere Lagequalität als ein großflächiger Produktionsbetrieb, eine Quartiersgarage oder ein regionaler Park-and-Ride-Standort.

Entscheidend ist deshalb eine räumliche Arbeitsteilung: Welche Nutzungen profitieren besonders von hoch erreichbaren Knotenpunkten? Welche gehören an leistungsfähige Achsen? Und welche benötigen große Flächen? Sie sollten aber dennoch nicht ausschließlich nach Autobahnnähe und Bodenpreis angesiedelt werden.

Welche Nutzungen gehören an welche Standorte?

Die Standortqualität lässt sich nicht allein anhand von Kriterien wie Grundstückspreis, Flächenverfügbarkeit oder Entfernung zur nächsten Autobahn bestimmen. Ausschlaggebend ist das Zusammenspiel aus Nutzungsprofil und Erreichbarkeit.

Die folgende Übersicht ordnet typische Nutzungen unterschiedlichen Standorttypen zu. Sie ist nicht als starres Zonierungsmodell zu verstehen, sondern soll als Orientierung dienen, um zu zeigen, welche Funktionen an welchem Ort besonders sinnvoll sind und wo planerische Zielkonflikte entstehen können.

Welche Nutzungen gehören an welche Standorte?

Hinweis: Die Zuordnung ist keine starre Zonierung. Ausschlaggebend ist die Wechselwirkung zwischen Nutzungsintensität, Beschäftigten- und Besucheraufkommen, Flächenbedarf, Wirtschaftsverkehr und Erreichbarkeit. Besonders gut erreichbare Knotenpunkte sollten vorrangig Nutzungen aufnehmen, die viele Wege erzeugen und stark von einer guten Erreichbarkeit mit Bus, Bahn, Fahrrad und zu Fuß profitieren.

Park-and-Ride: P+R ist vor allem an den äußeren, regional gelegenen Knotenpunkten sinnvoll, an denen die Autofahrten aus den weniger gut erschlossenen Gebieten möglichst früh auf einen leistungsfähigen öffentlichen Verkehrskorridor übergehen. An inneren, hochfrequentierten Bahnhöfen konkurriert großflächiges Parken dagegen mit Wohnraum, Arbeitsplätzen, Umsteigefunktionen und öffentlichem Raum.

Die am besten erreichbaren Standorte sind zugleich die knappsten. Flächen in direkter Nähe zu leistungsfähigen Bahnhöfen und Umsteigeknoten sollten deshalb bevorzugt für Nutzungen eingesetzt werden, die von dieser Erreichbarkeit stark profitieren und viele Wege erzeugen.

Dazu gehören insbesondere arbeitsplatzintensive Nutzungen, dichter Wohnungsbau, Bildungseinrichtungen, öffentliche Einrichtungen, Einzelhandel und andere publikumsintensive Funktionen. Werden solche Standorte hingegen großflächig für ebenerdiges Parken oder wenig intensive Nutzungen verwendet, bleibt ein erheblicher Teil ihres Erreichbarkeitspotenzials ungenutzt.

Eine größere Entfernung vom Zentrum bedeutet jedoch nicht automatisch, dass ein Standort autoabhängig sein muss. Auch Gewerbe-, Produktions- und Logistikstandorte können über leistungsfähige Busachsen, Radverbindungen und geeignete Umsteigepunkte gut angebunden werden. Entscheidend ist, dass die Erreichbarkeit der Beschäftigten bereits bei der Standortwahl berücksichtigt wird und nicht erst nach der Ansiedlung als Verkehrsproblem behandelt wird.

Park-and-Ride möglichst früh in der Reisekette

Diese Standortlogik gilt insbesondere für Park-and-Ride. P+R ist sinnvoll, wenn Menschen aus dünn besiedelten Gebieten zunächst mit dem Auto zu einem leistungsfähigen öffentlichen Verkehrskorridor gelangen müssen. Der verkehrliche Nutzen steigt, wenn der Pkw-Anteil, der Einzelhandel und andere publikumsintensive Funktionen vorhanden sind. Werden solche Standorte stattdessen großflächig für ebenerdiges Parken oder wenig intensive Nutzungen verwendet, bleibt ein erheblicher Teil ihres Erreichbarkeitspotenzials ungenutzt.

Eine größere Entfernung vom Zentrum bedeutet jedoch nicht automatisch, dass ein Standort autoabhängig sein muss. Auch Gewerbe-, Produktions- und Logistikstandorte können über leistungsfähige Busachsen, Radverbindungen und geeignete Umsteigepunkte gut angebunden werden, sodass die Gesamtreise kurz bleibt und der längere Teil mit der Bahn oder einem anderen leistungsfähigen öffentlichen Verkehrsmittel zurückgelegt wird.^{[Zijlstra et al. (2015)][Truong/Marshall (2015)]}

P+R sollte deshalb vorrangig an äußeren, wohnortnahen Knotenpunkten, Endpunkten oder gut erreichbaren Stationen leistungsfähiger Achsen liegen. Dort kann sie Einzugsgebiete erschließen, die mit Fuß, Fahrrad oder Zubringerverkehr nicht ausreichend angebunden sind.

Je weiter eine P+R-Anlage in Richtung Kernstadt rückt, desto kritischer wird ihre Flächennutzung. An inneren Bahnhöfen konkurriert großflächiges Parken mit Wohnungsbau, Arbeitsplätzen, öffentlichen Einrichtungen, Fahrradabstellplätzen, Busverknüpfungen und öffentlichem Raum. Gleichzeitig wird ein großer Teil der Reise weiterhin mit dem Auto zurückgelegt.

P+R ist daher kein allgemeines Ausstattungsmerkmal jedes Bahnhofs. Seine Funktion hängt von der Lage des Knotens innerhalb der regionalen Reisekette ab.

Arbeitsplätze und Gewerbe nach Erreichbarkeit differenzieren

Auch das Gewerbe gehört zu dieser regionalen Standortlogik. Der Begriff umfasst sehr unterschiedliche Nutzungen. Büros, Forschung, Handwerk, Produktion, Lager, Logistik, großflächiger Handel und Dienstleistungen erzeugen jeweils andere Beschäftigten-, Kunden- und Wirtschaftsverkehre.

Besonders arbeitsplatzintensive Nutzungen sollten gut mit öffentlichen Verkehrsmitteln, dem Fahrrad und zu Fuß erreichbar sein. Werden jedoch große Büro-, Verwaltungs- oder Dienstleistungsstandorte an peripheren Autobahnanschlüssen ohne leistungsfähigen ÖPNV entwickelt, ist ein hoher Pkw-Anteil wahrscheinlich.

Bei Produktion, Handwerk oder Logistik können dagegen Grundstücksgröße, Schwerverkehrsanbindung, Lärmschutz und betriebliche Anforderungen einen größeren Abstand zu Wohngebieten erforderlich machen. Auch diese Standorte sollten jedoch nicht ausschließlich nach dem Bodenpreis und der Straßenanbindung bewertet werden. Zur Standortqualität gehören auch die Erreichbarkeit für Beschäftigte ohne Auto, Schichtverkehre und die Verbindung zu regionalen Verkehrsachsen.^{[Dieperink/Driessen (2000)][Wagner et al. (2026)][Geurs/van Wee (2004)]}

Eine regionale Gewerbeflächenstrategie sollte deshalb nicht nur beantworten, wo noch Flächen verfügbar sind, sondern auch:

• wie viele Arbeitsplätze eine Nutzung erzeugt,
• welche Verkehrsmittel für Beschäftigte realistisch verfügbar sind,
• welche Liefer- und Schwerverkehre entstehen,
• ob Nahversorgung und soziale Infrastruktur erreichbar sind,
• welche Flächen tatsächlich auf Autobahn- oder Güterverkehrsanbindung angewiesen sind und
• welche Nutzungen stärker an zentrale oder gemischte Standorte gebunden werden sollten.

Freiräume zwischen den Achsen sichern

Eine Konzentration der Entwicklung an Achsen und Knoten hat eine zweite Funktion: Sie ermöglicht es, Zwischenräume von weiterer Zersiedelung freizuhalten.

Landwirtschaftliche Flächen, Landschaftsräume, Biotopverbünde und Kaltluftbahnen erfüllen ökologische, klimatische und teilweise auch produktive Funktionen. Werden neue Wohn-, Gewerbe- und Einzelhandelsstandorte schrittweise in diese Zwischenräume verteilt, entstehen nicht nur zusätzliche Flächenverbräuche, sondern auch schwer bündelbare Verkehrsströme.^{[UBA (o. J.)][Bundesregierung (2021)]}

Achsenorientierte Entwicklung bedeutet deshalb sowohl Konzentration als auch Freihaltung: höhere Nutzungsintensität dort, wo Erreichbarkeit und Infrastruktur dies ermöglichen, und Zurückhaltung dort, wo zusätzliche Siedlungsentwicklung neue, autoabhängige Standorte erzeugen würde.

Instrumente und Umsetzung: Wie Kommunen steuern können

Kommunen verfügen über zahlreiche Instrumente, um Siedlungsentwicklung und Mobilität miteinander zu verbinden. Das Problem liegt jedoch oft weniger im Fehlen einzelner Werkzeuge, sondern darin, dass diese auf unterschiedliche Fachbereiche, Verfahren und Zeitpunkte verteilt sind.

Die Flächennutzungs- und Bebauungsplanung steuern beispielsweise Standorte und bauliche Strukturen. Die Nahverkehrsplanung, die Parkraumbewirtschaftung und die Stellplatzregelungen beeinflussen das Verkehrsangebot und die Nutzung des Straßenraums. Städtebauliche Verträge, Grundstücksvergaben und vorhabenbezogene Mobilitätskonzepte können die Anforderungen an einzelne Projekte sichern. Erreichbarkeitsanalysen, Fahrtenmodelle und Monitoring zeigen wiederum, ob diese Entscheidungen die gewünschte Wirkung entfalten.

Entscheidend ist deshalb, die Instrumente nicht isoliert, sondern als zusammenhängendes Steuerungssystem einzusetzen.

Welche Instrumente steuern was?

Nicht jedes Instrument kann dieselbe Aufgabe erfüllen. So kann ein Bebauungsplan zwar Flächen und Nutzungen sichern, jedoch kein Sharing-Angebot dauerhaft organisieren. Eine Erreichbarkeitsanalyse kann Defizite aufzeigen, eine Busverbindung wird dadurch jedoch noch nicht geschaffen. Ein Mobilitätskonzept kann Maßnahmen bündeln, benötigt für deren langfristige Wirkung jedoch eine rechtliche, finanzielle und organisatorische Absicherung.

Die folgende Übersicht ordnet die wichtigsten Instrumente danach, auf welcher räumlichen Ebene sie wirken, welche Entscheidungen sie beeinflussen und wo ihre jeweiligen Grenzen liegen.

Kommunale Instrumente und ihre Steuerungswirkung

Hinweis: Kein einzelnes Instrument kann Standortwahl, bauliche Struktur, Mobilitätsangebot, Betrieb und spätere Wirkung zugleich steuern. Eine wirksame kommunale Strategie verbindet deshalb Instrumente der Flächen- und Standortsteuerung mit Mobilitäts- und Betriebsregelungen sowie einem dauerhaften Monitoring.

Steuerungslogik: Zunächst schaffen Erreichbarkeitsanalysen und Fahrtenmodelle eine Entscheidungsgrundlage. Aufbauend darauf können Bauleitplanung, Bodenpolitik und vertragliche Instrumente räumliche Strukturen und Verpflichtungen sichern. Parkraumpolitik, Nahverkehrsplanung und Mobilitätskonzepte organisieren schließlich den Betrieb. Das Monitoring zeigt schließlich, ob die vorgesehenen Wirkungen tatsächlich eintreten und wo gegebenenfalls nachgesteuert werden muss.

Die Tabelle zeigt, dass drei Aufgaben unterschieden werden müssen:

• Standorte und Flächen steuern: Wo entstehen Wohnungen, Arbeitsplätze, Versorgungseinrichtungen, Freiräume und Verkehrsinfrastruktur?
• Mobilität und Nutzung organisieren: Wie werden Erschließung, Parken, Mobilitätsangebote und der Betrieb dauerhaft geregelt?
• Wirkung prüfen und nachsteuern: Erreichen Menschen ihre Ziele tatsächlich besser, verändert sich das Verkehrsverhalten und funktionieren die vorgesehenen Angebote?

Keine dieser Ebenen kann die anderen ersetzen.

Standortentscheidungen früh treffen

Die größte Steuerungswirkung entfaltet sich häufig zu einem Zeitpunkt, zu dem noch kein Verkehr entstanden ist. Bereits durch die Standortwahl, die Flächennutzungsplanung, die Bauleitplanung und die Grundstücksvergabe wird festgelegt, welche Wege später notwendig werden.

Neue Wohnungen, arbeitsplatzintensive Nutzungen und zentrale Einrichtungen sollten bevorzugt dort entstehen, wo wichtige Alltagsziele und leistungsfähige Verkehrsangebote gut erreichbar sind oder verbindlich geschaffen werden können. Bei Gewerbe, Produktion und Logistik müssen zusätzlich der Flächenbedarf, der Wirtschaftsverkehr, Lärm und betriebliche Anforderungen berücksichtigt werden.

Die Erreichbarkeit sollte deshalb zu einem regulären Prüfkriterium von Standortentscheidungen werden. Mithilfe von Isochronen, Reisezeitanalysen und Erreichbarkeitsmodellen kann dargestellt werden, welche Bevölkerung bzw. welche Ziele innerhalb eines bestimmten Zeitbudgets mit unterschiedlichen Verkehrsmitteln erreichbar sind.

Solche Analysen ersetzen jedoch keine politische Abwägung. Sie machen die räumlichen Konsequenzen sichtbar und ermöglichen einen systematischeren Vergleich von Standortalternativen.

Bauleitplanung und Grundstückspolitik zusammendenken

Bebauungspläne können eine Nutzungsmischung, die Dichte, die Erschließung, die Freiflächen und bestimmte Mobilitätsinfrastrukturen planungsrechtlich sichern. Viele für die spätere Mobilität entscheidende Fragen reichen jedoch über den Bebauungsplan hinaus.

Dazu gehören beispielsweise der langfristige Betrieb von Sharing-Angeboten, die Bewirtschaftung einer Quartiersgarage, Mobilitätsbudgets oder die Finanzierung von Mobilitätsstationen. In solchen Fällen können städtebauliche Verträge, Grundstückskaufverträge, Konzeptvergaben oder andere vertragliche Regelungen ergänzend wirken.

Insbesondere auf kommunalen Grundstücken entsteht dadurch ein größerer Gestaltungsspielraum. Grundstücke können dann nicht nur nach dem Höchstpreis, sondern auch nach Konzeptqualität, Nutzungsmischung, Mobilität, Klimaanpassung oder sozialer Wirkung vergeben werden.

Damit ist kommunale Bodenpolitik auch Mobilitätspolitik: Wer über die Vergabe und Nutzung von Flächen entscheidet, beeinflusst langfristig die räumliche Verteilung von Wegen.

Mobilitätskonzepte verbindlich und dauerhaft machen

Vorhabenbezogene Mobilitätskonzepte können verschiedene Maßnahmen umfassen: reduzierte Stellplatzangebote, Fahrradparken, Sharing, Mobilitätsstationen, Lieferflächen, Mobilitätsberatung oder Zuschüsse zum öffentlichen Verkehr.

Ihre Wirkung hängt jedoch davon ab, ob diese Maßnahmen dauerhaft gesichert sind. Eine Verpflichtung zum Bau einer Mobilitätsstation ist beispielsweise wenig wert, wenn nach wenigen Jahren kein Betreiber mehr vorhanden ist. Ein reduzierter Stellplatzschlüssel bleibt problematisch, wenn es gleichzeitig keine Regelung für den umliegenden öffentlichen Parkraum gibt.

Mobilitätskonzepte sollten deshalb nicht nur festlegen, welche Maßnahmen umgesetzt werden, sondern auch:

• wer den Betrieb übernimmt,
• wie lange die Verpflichtung gilt,
• wie laufende Kosten finanziert werden,
• wie Betreiber gewechselt werden können,
• welche Daten für das Monitoring bereitgestellt werden und
• wie bei veränderter Nachfrage nachgesteuert wird.

Der Übergang von der Projektentwicklung in den dauerhaften Betrieb ist somit ein eigener Planungsschritt.

Parkraumpolitik mit Stadtentwicklung verbinden

Die Parkraumbewirtschaftung wird häufig als verkehrspolitisches Einzelinstrument betrachtet. Tatsächlich hat sie jedoch unmittelbaren Einfluss darauf, ob städtebauliche und mobilitätsbezogene Konzepte funktionieren.

So kann die Wirkung eines Neubauquartiers mit wenigen Stellplätzen verloren gehen, wenn im benachbarten Bestand unbegrenzt kostenlos geparkt werden kann. Umgekehrt kann die Bewirtschaftung des öffentlichen Straßenraums private Stellplätze, Quartiersgaragen und Sharing-Angebote attraktiver machen.

Deshalb sollte Parkraumpolitik frühzeitig mit Neubau, Nachverdichtung und Straßenraumumbau abgestimmt werden. Dabei geht es nicht nur um die Preise, sondern auch um Bewohnerparken, Liefer- und Serviceflächen, Kurzzeitparken, Ladeinfrastruktur und die Nutzung privater Stellplatzreserven.

Nahverkehrsplanung und Siedlungsentwicklung gegenseitig binden

Auch die Nahverkehrsplanung und die Stadtentwicklung sollten stärker aufeinander reagieren. Ein neues Quartier kann ein besseres ÖPNV-Angebot wirtschaftlich ermöglichen und umgekehrt erhöht ein leistungsfähiges Angebot die Standortqualität des Quartiers.

Problematisch wird es jedoch, wenn diese Entwicklungen zeitlich auseinanderfallen. Wenn zuerst gebaut wird und erst Jahre später über einen besseren Bus- oder Bahnanschluss entschieden wird, entstehen in der Zwischenzeit Mobilitätsroutinen, die sich später nur schwer verändern lassen.

Neue Siedlungsschwerpunkte sollten deshalb frühzeitig in Nahverkehrspläne und Angebotskonzepte einfließen. Gleichzeitig sollte größere Siedlungsentwicklung bevorzugt dort stattfinden, wo ein leistungsfähiges Angebot bereits besteht oder verbindlich finanziert und umgesetzt wird.

Auf regionaler Ebene gilt dasselbe für Schienenachsen, Regiobuslinien und Umsteigeknoten.

Erreichbarkeit statt Verkehr allein messen

In der klassischen Verkehrsplanung werden häufig die Verkehrsmenge, die Leistungsfähigkeit, die Reisezeit und die Auslastung bewertet. Diese Größen sind nach wie vor wichtig, beantworten aber nicht die Frage, ob ein Standort oder Quartier gut funktioniert.

Erreichbarkeitsanalysen verschieben den Fokus vom Verkehrsmittel zum Ziel: Wie viele Arbeitsplätze, Schulen, Einkaufsmöglichkeiten, medizinische Einrichtungen oder andere Alltagsziele sind innerhalb eines bestimmten Zeitbudgets erreichbar?

Dadurch werden auch Maßnahmen sichtbar, die Verkehr vermeiden, statt ihn nur effizienter abzuwickeln. So kann beispielsweise ein neuer Nahversorger, eine zusätzliche Schule oder ein dezentraler Verwaltungsstandort die Erreichbarkeit verbessern, ohne dass dafür eine neue Verkehrsinfrastruktur notwendig wird.

Erreichbarkeit sollte deshalb ergänzend zu Verkehrskennzahlen zu einem dauerhaften Monitoringmaßstab werden.

Von Einzelinstrumenten zur integrierten Umsetzung

Aus diesem Instrumentenkasten lassen sich fünf übergreifende Prinzipien ableiten.

1. Erreichbarkeit vor Verkehrserzeugung prüfen

Vor größeren Standortentscheidungen sollte untersucht werden, welche Alltagsziele erreichbar sind und welche Verkehrsmittel realistisch zur Verfügung stehen. Die Frage nach der späteren Verkehrsabwicklung darf nicht erst gestellt werden, nachdem der Standort bereits feststeht.

2. Erreichbarkeit vor Verkehrserzeugung prüfen

Viele spätere Verkehrsprobleme entstehen durch frühere räumliche Entscheidungen. Nutzungsmischung, Stellplatzorganisation, Straßenraum, Mobilitätsangebote und ÖPNV-Anbindung sollten deshalb bereits in der Bauleitplanung und Grundstücksentwicklung berücksichtigt werden.

3. Planungsebenen miteinander verbinden

Stadtentwicklung, Verkehrsplanung, Freiraumplanung, Klimaanpassung, Wirtschaftsförderung und soziale Infrastruktur greifen räumlich ineinander. Werden sie getrennt optimiert, entstehen Zielkonflikte häufig erst in der Umsetzung.

4. Betrieb und Finanzierung von Beginn an sichern

Mobilitätsangebote sind keine einmaligen Bauwerke. Sharing, Quartiersgaragen, On-Demand-Angebote, Mobilitätsstationen oder digitale Systeme benötigen dauerhafte Betreiber, Finanzierung und Anpassungsmöglichkeiten.

5. Quartier und Region als Maßstab nutzen

Viele Wirkungen überschreiten Grundstücks- und Gemeindegrenzen. Parkdruck verlagert sich in Nachbarstraßen, Pendelwege überschreiten kommunale Grenzen und Gewerbestandorte erzeugen Verkehr in der gesamten Region. Die Planung muss deshalb dort koordiniert werden, wo die tatsächlichen Alltagsräume liegen.

Umsetzungskapazität als unterschätzte Voraussetzung

Selbst ein guter Instrumentenkasten bleibt wirkungslos, wenn den Kommunen die notwendigen Kapazitäten für Planung und Umsetzung fehlen.

Für integrierte Mobilitäts- und Stadtentwicklung ist Fachwissen aus den Bereichen Verkehrsplanung, Städtebau, Recht, Klimaanpassung, Datenanalyse und Beteiligung erforderlich. Hinzu kommen die Bereiche Vergabe, Projektsteuerung, Fördermittelmanagement, Betrieb und Evaluation.

Gerade kleinere Kommunen können diese Kompetenzen nicht für jedes Thema dauerhaft selbst vorhalten. Interkommunale Kooperationen, regionale Planungseinheiten, gemeinsame Datenplattformen und standardisierte Verfahren können deshalb eine wichtige Rolle spielen.

Förderprogramme sollten zudem nicht nur Investitionen, sondern auch Planung, Personal, Betrieb und Evaluation finanzieren. Andernfalls entstehen zwar Modellprojekte und neue Infrastruktur, deren dauerhafte Umsetzung jedoch organisatorisch nicht gesichert ist.