Das Rückgrat der Verkehrswende: von Verkehrsleistung zur Erreichbarkeit

Maßstab für den Ausbau von Bus, Bahn und geteilten Angeboten sollte nicht die Verkehrsmenge, sondern die Erreichbarkeit ohne eigenes Auto sein. Wer den Verkehr verlagern möchte, muss deshalb fragen, welche Ziele Menschen im Alltag zuverlässig, schnell und bezahlbar erreichen können und mit welchen Verkehrsmitteln sich diese Aufgabe je nach Raumtyp am besten lösen lässt. Geteilte Angebote stehen dabei nicht gleichrangig neben Bus und Bahn, sondern ergänzen diese. Sie können Reiseketten schließen und private Autos ersetzen, wenn sie reguliert und an Knotenpunkte angebunden werden.

Das Auto dominiert den Personenverkehr nach wie vor, sowohl anteilig als auch in absoluten Größen: Im Jahr 2024 entfielen 78,6 Prozent der motorisierten Personenverkehrsleistung auf den motorisierten Individualverkehr.^{[Umweltbundesamt (2026)]} Im öffentlichen Straßenpersonenverkehr mit Bus, Straßenbahn und U-Bahn ist dagegen ein Rückgang zu verzeichnen, während die Schiene ihre Verkehrsleistung seit 1991 fast verdoppelt hat. Zusammen kamen Bus und Bahn im Jahr 2024 auf rund 179 Milliarden Personenkilometer, was einer Steigerung von etwa 40 Milliarden im Vergleich zu 1991 entspricht. Gemessen am Autoverkehr bleibt ihr Gewicht dennoch gering.

Hinweis: Beim motorisierten Individualverkehr ist der Vergleich nur eingeschränkt möglich, weil ab 1994 eine geänderte Methodik zu höheren Werten führt und die Berechnung ab 2017 neu aufgesetzt wurde.^{[Umweltbundesamt (2026)]}

Da die Treibhausgasemissionen des Verkehrs seit 1990 kaum zurückgegangen sind, erfordert eine wirksame Verkehrswende die Verlagerung eines erheblichen Teils dieser Pkw-Fahrten.^{[Umweltbundesamt  (2025)]}

Von Verkehrsleistung zur Erreichbarkeit

Die Debatte über den öffentlichen Verkehr wird häufig unter verkehrsleistungsorientierten Gesichtspunkten geführt und anhand von zurückgelegten Kilometern, Fahrgastzahlen oder der Zahl der Fahrten gemessen. In der planungswissenschaftlichen Diskussion rückt hingegen die Erreichbarkeit in den Mittelpunkt. Dabei geht es um die Frage, wie gut sich Ziele wie Arbeit, Bildung, Versorgung und soziale Kontakte mit vertretbarem Aufwand an Zeit und Geld erreichen lassen.^{[Geurs/van Wee (2004)]} Dieser Ansatz ist nicht neu: Bereits 1959 beschrieb Hansen Erreichbarkeit als das Potenzial an Gelegenheiten, das von einem Ort aus zugänglich ist.^{[Hansen (1959)]} Für die Bewertung von Verkehrsangeboten verschiebt diese Sichtweise den Maßstab: Es zählt der Zugang zu Gelegenheiten bei möglichst geringem Aufwand.

Aus dieser Perspektive ergeben sich zwei Konsequenzen, die für die weitere Betrachtung leitend sind. Zum einen ist Verkehr kein Selbstzweck: Ein zusätzlich gefahrener Kilometer ist kein Erfolg, sondern ein Aufwand, der sich nur rechtfertigt, wenn er Erreichbarkeit schafft. Zum anderen wirkt dasselbe Verkehrsangebot je nach räumlichem Kontext unterschiedlich: Eine zusätzliche Buslinie erschließt in einer dichten Stadt ein Vielfaches der Gelegenheiten, die sie in einer zersiedelten Region erreicht. Die Wechselwirkung von Siedlungsstruktur und Verkehrsangebot vertieft der Abschnitt Siedlungsstruktur und Erreichbarkeit.

Das Verkehrsmittel folgt der Aufgabe: ein technologieneutraler Maßstab

Diese Sichtweise hat unmittelbare Auswirkungen auf die Wahl der Verkehrsmittel. Häufig richten sich Diskussionen über den Ausbau des öffentlichen Verkehrs auf das System selbst – U-Bahn, Stadtbahn, Bus oder Magnetschwebebahn – und weniger auf die zu erfüllende Verkehrsaufgabe. Aus Sicht der Erreichbarkeit ist jedoch nicht die Technik das Ziel, sondern der Zugang zu Gelegenheiten zu vertretbaren Kosten. Daraus folgt ein technologieneutraler Maßstab: Das geeignete System ergibt sich aus der Nachfrage, der benötigten Kapazität, den Kosten und dem räumlichen Kontext. Prestige oder Symbolwert eines Verkehrsmittels sind dafür kein Kriterium.

Jedes System hat seinen berechtigten Anwendungsbereich: die hochkapazitive, aber teure U-Bahn auf stark frequentierten Strecken, die Stadtbahn auf dicht befahrenen städtischen Strecken, der bevorrechtigte Bus auf mittleren Strecken und die Schnellbuslösung, wenn rasch und mit überschaubarem Aufwand ein besseres Angebot geschaffen werden soll. Problematisch wird es erst, wenn ein hochkapazitives System zum Selbstzweck wird oder eine günstigere, passende Lösung aus Prestigegründen verworfen wird. Die Unterschiede in Kapazität, Kosten und Netzintegration erläutert der Abschnitt Grundlagen und Begriffe.

Angebot schafft Nachfrage – und die Grenzen dieser These

Ein zweiter Grundgedanke betrifft das Verhältnis von Angebot und Nachfrage. Beim Pkw hängt der individuelle Nutzen kaum davon ab, wie viele andere ebenfalls Auto fahren. Das eigene Fahrzeug steht jederzeit vor der Tür und zusätzliche Nutzer verbessern dieses Angebot nicht, sondern verschlechtern es eher, da sie Stau und Konkurrenz um Parkplätze erzeugen. Im öffentlichen Verkehr verläuft der Zusammenhang umgekehrt: Hier steigt die Attraktivität mit der Zahl der Nutzer, da eine größere Nachfrage ein dichteres Angebot ermöglicht. Bereits 1972 zeigte Mohring, dass ein dichterer Takt, der der Nachfrage entspricht, die Wartezeiten verkürzt: Mit wachsender Nutzung sinken die Kosten je Fahrgast.^{[Mohring (1972)]} Daraus folgt ein sich selbst verstärkender Zusammenhang: Ein dichteres Angebot senkt die Reise- und Wartezeit und gewinnt Fahrgäste. Die höhere Nachfrage rechtfertigt wiederum ein dichteres Angebot. Umgekehrt gilt derselbe Mechanismus für ausgedünnte Netze, in denen sinkende Nachfrage und schrumpfendes Angebot einander verstärken.

Dieser Zusammenhang stützt die wiederkehrende These, dass das Angebot die Nachfrage schafft. Er ist jedoch von beiden Seiten begrenzt. Erstens kehrt sich der Effekt an der Kapazitätsgrenze um. Überfüllte Fahrzeuge und überlastete Knotenpunkte verlängern die Reisezeit, sodass sich der Vorteil bei sehr hoher Nachfrage ins Gegenteil verkehrt.^{[Mohring (1972)]} Zweitens, und für die Verkehrswende entscheidender, genügt ein besseres Angebot allein nicht, um den Umstieg vom Pkw zu erreichen. Ein attraktiveres öffentliches Angebot – die Pull-Seite – verbessert die Alternative, beseitigt aber nicht die Vorteile des Autos. Solange das Auto schneller, jederzeit verfügbar und in der wahrgenommenen Kostenrechnung günstiger ist, gewinnt ein besseres Bus- und Bahnangebot zwar Fahrgäste hinzu, ersetzt aber nur einen Teil der Autofahrten; ein anderer Teil der neuen Fahrten wurde zuvor gar nicht oder zu Fuß und mit dem Rad zurückgelegt. Hinzu kommt ein Rückkopplungseffekt auf der Straße: Für US-amerikanische Städte fanden Duranton und Turner keinen Hinweis darauf, dass ein größeres ÖPNV-Angebot die Pkw-Fahrleistung senkt, weil frei werdende Straßenkapazität durch neuen Autoverkehr wieder aufgefüllt wird.^{[Duranton/Turner (2011)]} Eine deutlichere Verlagerung ist erst von Maßnahmenpaketen zu erwarten, die das verbesserte Angebot mit restriktiven Instrumenten verbinden, also mit Maßnahmen, die das Autofahren weniger bequem, teurer oder weniger flächenprivilegiert machen. Beispiele sind Parkraumbewirtschaftung, Bepreisung, Flächenumverteilung und Geschwindigkeitsdämpfung (die Push-Seite). Push und Pull bedingen einander: Die Pull-Seite schafft die zumutbare Alternative, ohne die Restriktion politisch und sozial kaum vertretbar ist; restriktive Maßnahmen machen den Wechsel im Alltag naheliegender. Ohne begleitende Push-Maßnahmen bleibt der Verlagerungseffekt vieler Angebotsverbesserungen begrenzt. Die konkrete Ausgestaltung dieser restriktiven Instrumente wird gesondert behandelt; im Vordergrund steht hier die Angebots- und Vernetzungsseite.

Vom ÖPNV zum vernetzten Mobilitätssystem: Grundlagen und Begriffe

In der politischen Debatte wird der öffentliche Verkehr oft als einheitliche Größe behandelt. Tatsächlich besteht er jedoch aus rechtlich, organisatorisch und technisch sehr unterschiedlichen Teilen. Die folgenden Abschnitte ordnen diese Teile anhand von fünf Fragen: Was gehört dazu, wer ist verantwortlich, welche Systeme leisten was, wie lassen sich Angebote verknüpfen und welche Begriffe werden häufig verwechselt?

Was gehört zum öffentlichen Verkehr?

Zum öffentlichen Verkehr zählen der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) und der Personenfernverkehr (ÖPFV) sowie ergänzende Beförderungsangebote wie Taxen und flexible Bedarfsverkehre. Der ÖPNV umfasst den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) mit Regionalbahn, Regional-Express und S-Bahn sowie den straßengebundenen und städtischen Nahverkehr mit Bus, Straßenbahn, Stadtbahn und U-Bahn. Zum Personenfernverkehr zählen insbesondere Fernzüge und Fernbusse.

Die Abgrenzung zwischen Nah- und Fernverkehr richtet sich nicht allein nach dem eingesetzten Verkehrsmittel. Maßgeblich sind vor allem die Funktion und die typische Reiseweite des Angebots. Als öffentlicher Personennahverkehr gelten allgemein zugängliche Verkehre, die überwiegend der Beförderung im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr dienen. Die häufig genannten Grenzen von 50 Kilometern bzw. einer Stunde sind dabei keine starren Obergrenzen für jede einzelne Fahrt. Sie dienen als rechtliches Abgrenzungskriterium: In der Mehrzahl der Beförderungsfälle darf die gesamte Reiseweite 50 Kilometer bzw. die Reisezeit eine Stunde nicht überschreiten.^{[§ 8 Abs. 1 PBefG][§ 1 Abs. 2 RegG]}

Im öffentlichen Verkehr gibt es feste Linienangebote und flexible Bedienformen. Busse und Bahnen verkehren in der Regel nach einem veröffentlichten Fahrplan auf einer festgelegten Strecke. Bedarfsverkehre hingegen fahren nur, wenn zuvor eine Fahrt bestellt wurde. Der Begriff „On-Demand-Verkehr” ist dabei ein planerischer Oberbegriff und keine eigenständige rechtliche Verkehrsform. Zum öffentlich integrierten On-Demand-Verkehr gehört insbesondere der Linienbedarfsverkehr. Er fährt auf vorherige Bestellung ohne festen Linienweg innerhalb eines definierten Bediengebiets und verbindet festgelegte oder virtuelle Ein- und Ausstiegspunkte.^{[§ 44 PBefG]}

Davon zu unterscheiden ist der gebündelte Bedarfsverkehr. Dabei werden mehrere zuvor bestellte Beförderungsaufträge, die ähnliche Wegstrecken umfassen, in einem Fahrzeug zusammengeführt. Er kann kommerziell betrieben werden und wird häufig als Ridepooling bezeichnet. Ridehailing beschreibt dagegen zunächst nur die meist appbasierte Vermittlung einer individuellen Fahrt, beispielsweise mit einem Taxi oder Mietwagen. Ridehailing stellt keine eigenständige Verkehrsform des Personenbeförderungsgesetzes dar.^{[§ 50 PBefG]}

Fahrzeugsharing gehört im engeren Sinne nicht zur öffentlichen Personenbeförderung. Beim Carsharing, Bikesharing und bei geteilten E-Tretrollern nutzen die Kundinnen und Kunden das Fahrzeug selbst. Diese Angebote können dennoch ein wichtiger Bestandteil eines vernetzten Mobilitätssystems sein. Sie ergänzen den Zugang zu Bus und Bahn, überbrücken die erste und letzte Meile und können in bestimmten Situationen einen privaten Pkw ersetzen. Ob diese Wirkung eintritt, hängt jedoch stark von der Angebotsform, dem Standort und dem jeweils ersetzten Verkehrsmittel ab.^{[Arbeláez Vélez (2024)]}

Die Angebote unterscheiden sich also nicht nur in Bezug auf das Fahrzeug, sondern auch in Bezug auf Fahrplan- und Routenbindung, Buchungsform, Finanzierung und verkehrliche Funktion. Der öffentlich bestellte Nahverkehr soll eine verlässliche Grundversorgung gewährleisten und ist deshalb nicht allein von der kurzfristigen Wirtschaftlichkeit einzelner Verbindungen abhängig. Die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung mit Leistungen des ÖPNV ist als Aufgabe der Daseinsvorsorge gesetzlich verankert.^{[§ 1 Abs. 1 RegG][§ 8 Abs. 3 PBefG]} Der Fernverkehr wird dagegen überwiegend eigenwirtschaftlich betrieben und konzentriert sich stärker auf nachfragestarke Relationen.

Flexible Bedienformen können das feste Liniennetz insbesondere zu verkehrsschwachen Zeiten und in dünn besiedelten Räumen ergänzen. Ihr Erfolg hängt jedoch von verschiedenen Faktoren wie dem Bediengebiet, den Buchungsmöglichkeiten, den Wartezeiten, der Tarifintegration und der Akzeptanz potenzieller Nutzer:innen ab. Untersuchungen zeigen, dass die Umstellung einer festen Linie auf Bedarfsverkehr nicht automatisch zu einer besseren Verkehrsbedienung führt. Trotz geringerer Betriebskosten kann sie mit einem deutlichen Rückgang der Fahrgastzahlen verbunden sein.^{[Schasché et al. (2022)][Coutinho et al. (2020)]} Wo eine ausreichende und gebündelte Nachfrage besteht, sind vertaktete Bus- und Bahnangebote weiterhin das Rückgrat des öffentlichen Verkehrs.

Auch Sharing-Angebote entfalten nicht automatisch eine positive verkehrliche oder ökologische Wirkung. Zwar kann Carsharing den privaten Fahrzeugbesitz und die Pkw-Nutzung verringern, je nach Form und Einsatzbedingungen kann es jedoch auch Wege des öffentlichen Verkehrs oder der aktiven Mobilität ersetzen. Bei geteilten E-Tretrollern zeigen internationale Untersuchungen, dass häufig vor allem Fußwege und Fahrten mit Bus und Bahn substituiert werden. Der Anteil ersetzter Pkw-Fahrten unterscheidet sich dabei stark zwischen den Städten.^{[Arbeláez Vélez (2024)][Wang et al. (2023)]} Die Wirkung hängt somit von der Angebotsform, der räumlichen Verteilung, der Preisgestaltung, der Verknüpfung mit dem öffentlichen Verkehr sowie der kommunalen Regulierung ab. Diese Zusammenhänge werden im Abschnitt „Sharing und intermodale Verknüpfung“ vertieft.

Die verschiedenen Angebotsformen folgen somit unterschiedlichen rechtlichen, organisatorischen und wirtschaftlichen Logiken. Um ihre Aufgaben und Entwicklungsmöglichkeiten beurteilen zu können, muss zunächst geklärt werden, wer den öffentlichen Verkehr plant, finanziert und betreibt.

Wer plant und bezahlt ihn?

Der ÖPNV ist Teil der Daseinsvorsorge und somit eine staatliche Aufgabe zur Sicherstellung der Grundversorgung. Verantwortlich dafür sind die Aufgabenträger. Verkehrsverbünde fassen mehrere Verkehrsunternehmen unter einem gemeinsamen Tarif und abgestimmten Fahrplänen zusammen, sodass Fahrgäste mit einem Ticket über Unternehmensgrenzen hinweg fahren können. Diese Aufgabenteilung aus politischer Bestellung, unternehmerischer Durchführung und verbundweiter Tarifierung prägt die Finanzierungs- und Wettbewerbsfragen, die in den Abschnitten Recht, Zuständigkeit und Finanzierung, sowie Schiene und Finanzierung des Ausbaus behandelt werden.

Welche Systeme leisten was?

Welches Verkehrsmittel sich für eine bestimmte Aufgabe eignet, hängt davon ab, welche Verkehrsmenge es je Stunde und Richtung bewältigt und mit welchem Aufwand. Die folgenden Werte sind theoretische Größen, die die Verhältnisse verdeutlichen. Im Betrieb liegen sie niedriger.

Hinweis: Die Kapazitätswerte sind theoretische Größenordnungen und keine festen Systemgrenzen. Die tatsächlich im Betrieb erreichbare Leistung hängt insbesondere von der Fahrzeuggröße, dem Takt, den Aufenthaltszeiten an den Haltestellen, den Knotenpunkten, der Auslastung und der baulichen Unabhängigkeit ab.

Ein Vergleich macht die Größenordnungen deutlich: Ein einzelner Pkw-Fahrstreifen befördert bei üblicher Besetzung mit etwa 1,5 Personen rund 2.800 Menschen pro Stunde. Eine Straßenbahn auf eigenem Gleiskörper transportiert das Drei- bis Fünffache, eine U-Bahn das Zehnfache und eine S-Bahn sogar noch mehr.^{[Bundestag WD (2024)]}

Entgegen der landläufigen Meinung ist nicht der Tunnel, sondern der vollständig unabhängige, kreuzungsfreie Bahnkörper das entscheidende Merkmal der U-Bahn. Rechtlich ist die U-Bahn eine Bahn nach der Straßenbahn-Bau- und Betriebsordnung (BOStrab), die ausschließlich auf eigener, vom übrigen Verkehr getrennter Trasse verkehrt und sich mit keinem anderen Verkehrsmittel höhengleich kreuzt.^{[§ 4 Abs. 2 PBefG][§ 16 BOStrab][VDV – Definition U-Bahn]} Diese Trasse kann im Tunnel, ebenerdig oder als Hochbahn verlaufen. Erst die Kreuzungsfreiheit ermöglicht hohe Reisegeschwindigkeiten und dichte Zugfolgen und ist zugleich Voraussetzung für einen vollautomatischen Betrieb. Die Stadtbahn nutzt überwiegend besondere, aber nicht durchgängig kreuzungsfreie Bahnkörper und mischt sich abschnittsweise unter den Straßenverkehr. Die Straßenbahn fährt dagegen großenteils im Straßenraum. Gerade diese Unabhängigkeit erklärt die Kosten: Ein kreuzungsfreier Bahnkörper erfordert Tunnel oder Hochbahnen und damit den mit Abstand höchsten Investitionsaufwand je Kilometer. Deshalb rechnet sich die U-Bahn nur auf hochbelasteten Achsen.

Die Leistungsfähigkeit des Busverkehrs ist besonders breit gefächert. Ein einfacher Bus auf eigener Spur bewegt sich im oben genannten Bereich. Ein Bus-Rapid-Transit-System kann dagegen durch eigene Trassen, Überholmöglichkeiten, Haltestellen mit Fahrscheinkauf vor dem Einstieg und lange Gelenkbusse weit mehr leisten. Während Lehrbücher die Kapazität von BRT lange bei rund 20.000 Personen je Stunde und Richtung ansetzten, erreicht das System TransMilenio in Bogotá gemessene 43.000 und rechnerisch bis zu 48.000 Personen.^{[Hidalgo u. a. (2013)]} BRT bezeichnet somit keinen festen Kapazitätswert, sondern reicht je nach baulichem Ausbau von einer einfachen Buslinie bis nahe an die Leistung einer U-Bahn – zu deutlich geringeren Baukosten, allerdings mit höherem Personal- und Flächenaufwand im oberen Leistungsbereich.

Die laufenden Betriebskosten von Bus und Schiene liegen jeweils deutlich unter 0,50 Euro je Personenkilometer.^{[Bundestag WD (2024)]} Die Magnetschwebebahn fällt aus diesem Vergleich heraus. Sie ist mit dem vorhandenen Schienen- und Straßenbahnnetz nicht kompatibel, benötigt eine durchgehend eigene Infrastruktur und blieb weltweit bislang ein Nischensystem, etwa als Flughafenanbindung in Shanghai. Das deutsche Transrapid-Projekt zur Anbindung des Münchner Flughafens wurde 2008 aufgegeben, nachdem sich die Baukosten von erwarteten 1,85 Milliarden Euro auf bis zu 3,4 Milliarden Euro erhöht hatten.^{[Bayerischer Landtag (2008)]} Auch das neuere Transport System Bögl (TSB) ändert an dieser Grundfrage nur teilweise etwas, da es nicht als Hochgeschwindigkeitsbahn, sondern als automatisiertes Nahverkehrssystem auf eigener Trasse konzipiert ist. Eine 2021 vom Bundesverkehrsministerium in Auftrag gegebene Machbarkeitsstudie sah in einigen Einsatzfeldern Vorteile gegenüber U-, S- und Straßenbahn.^{[BMVI/TTK (2021)]} Erfahrungen aus einem Regelbetrieb in Deutschland, die die Kosten, den Betrieb und die langfristige Instandhaltung belegen, liegen jedoch bislang nicht vor. Die Untersuchung in Nürnberg zeigt zudem das Problem der Systemtrennung: Das TSB erwies sich dort zwar als technisch machbar und ähnlich teuer wie die geplante Straßenbahnverlängerung, schnitt aber wegen des zusätzlichen Umstiegs verkehrlich schwächer ab als eine durchgebundene Straßenbahn.^{[PTV/TTK (2024)]}

Wie werden Angebote verknüpft?

Wer mit öffentlichen Verkehrsmitteln fährt, legt selten nur eine einzelne Fahrt zurück, sondern eine ganze Reisekette: den Weg zur Haltestelle, die Wartezeit, die Fahrt selbst, gegebenenfalls einen oder mehrere Umstiege und den Weg vom Ausstieg zum Ziel. Für die Bewertung eines Angebots ist diese Tür-zu-Tür-Betrachtung maßgeblich, denn die Kette ist nur so stark wie ihr schwächstes Glied. Ein dichter Takt nützt beispielsweise wenig, wenn der Weg zur Haltestelle lang ist oder ein unzuverlässiger Anschluss die Kette reißen lässt.

In der Verkehrswissenschaft werden die Belastungen entlang dieser Kette als Widerstände bezeichnet. Empirische Studien haben gezeigt, dass Geh- und Wartezeiten etwa doppelt so belastend empfunden werden wie die gleiche Zeit im Fahrzeug.^{[Wardman (2004)]} Noch stärker wirkt der Umstieg: Über die zusätzliche Geh- und Wartezeit hinaus empfinden Fahrgäste die Unterbrechung der Reise als zusätzliche Belastung. Dieser reine Umsteigewiderstand entspricht Schätzungen zufolge einer Verlängerung der Fahrzeit um 15 bis 18 Minuten. Eine Verbindung mit Umstieg muss also erheblich schneller sein als eine direkte Verbindung, um als gleichwertig wahrgenommen zu werden.^{[García-Martínez u. a. (2018)]}

Maßnahmen, die über die reine Fahrzeit hinausgehen, steigern den Nutzen eines Angebots. Dazu gehören kurze, sichere Zugangswege, verlässliche Anschlüsse, Echtzeitinformationen und komfortable Umsteigeanlagen.

Umstiege um jeden Preis zu vermeiden, wäre dennoch falsch. Ein Netz ohne Umsteigemöglichkeiten müsste jede Verbindung direkt bedienen und wäre entsprechend grobmaschig und selten. Leistungsfähige Netze setzen deshalb bewusst auf Umstiege, senken aber deren Widerstand, indem sie dichte Takte, abgestimmte Anschlüsse und kurze Wege am Knotenpunkt gewährleisten. Der integrale Taktfahrplan, wie er im Abschnitt Schiene und Deutschlandtakt beschrieben wird, zielt im Kern darauf ab, den Umsteigewiderstand im gesamten Netz gering zu halten.

Recht, Zuständigkeit und Finanzierungsarchitektur

In Deutschland wird der öffentliche Verkehr nicht von einer einzigen Stelle aus geplant und finanziert. Bund, Länder, kommunale und regionale Aufgabenträger, Kommunen, Verkehrsverbünde und Verkehrsunternehmen übernehmen unterschiedliche Aufgaben. Hinzu kommen Vorgaben der Europäischen Union bezüglich der Vergabe, öffentlicher Ausgleichsleistungen, Fahrgastrechte und der Beschaffung von Fahrzeugen. Diese Arbeitsteilung ermöglicht zwar regional angepasste Angebote, erschwert jedoch eine einheitliche und langfristige Steuerung.

Wer ist für den öffentlichen Verkehr zuständig?

Die Sicherstellung einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs ist als Aufgabe der Daseinsvorsorge gesetzlich verankert. Welche Stellen diese Aufgabe wahrnehmen, wird durch das jeweilige Landesrecht bestimmt.^{[§ 1 Abs. 1 und 2 RegG]}

Im Schienenpersonennahverkehr sind die Aufgabenträger für die Entwicklung des Verkehrsangebots, die Vergabe der Verkehrsleistungen und den Abschluss mehrjähriger Verkehrsverträge mit den Eisenbahnverkehrsunternehmen zuständig. In diesen Verträgen werden unter anderem das Fahrplanangebot, die Fahrzeuganforderungen, die Kapazitäten, die Qualitätsstandards, die Vergütung sowie Bonus- und Malusregelungen festgelegt.

Für die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung mit öffentlichem Personennahverkehr auf der Straße sind die von den Ländern benannten Behörden zuständig. Sie definieren die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebots, dessen Umweltverträglichkeit und die verkehrsmittelübergreifende Integration in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Dieser muss auch die Belange mobilitäts- oder sensorisch eingeschränkter Menschen berücksichtigen.^{[§ 8 Abs. 3 S. 1–8 PBefG]}

Die Verkehrsunternehmen erbringen die bestellten oder genehmigten Leistungen und sind für den täglichen Betrieb, das Personal, die Fahrzeuge sowie die Instandhaltung verantwortlich. Im Schienenpersonennahverkehr beschaffen einige Länder die Fahrzeuge inzwischen selbst oder über landeseigene Gesellschaften. Diese sind häufig in einem einheitlichen Design gestaltet und es wurden zentral Wartungsverträge vergeben. Die Fahrzeuge werden den Verkehrsunternehmen für den Betrieb zur Verfügung gestellt. Verkehrsverbünde bündeln mehrere Aufgabenträger und Unternehmen zu einem für Fahrgäste möglichst einheitlichen System. Sie koordinieren insbesondere Tarife, Fahrpläne, Fahrgastinformationen, Vertrieb und die Einnahmenaufteilung. Ihre institutionelle Stellung unterscheidet sich jedoch zwischen den Regionen.

Wie werden Betrieb und Ausbau des öffentlichen Verkehrs finanziert?

Den Ländern stehen jährlich Regionalisierungsmittel aus dem Steueraufkommen des Bundes für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) zu. Damit leistet der Bund einen Finanzierungsbeitrag zu einer Aufgabe der Länder. Zugleich sind die Länder gemäß § 5 Abs. 1 RegG verpflichtet, angemessene eigene Beiträge zur Finanzierung des ÖPNV zu leisten.^{[§ 5 Abs. 1 RegG]}

Im Jahr 2025 stellte der Bund insgesamt rund 11,56 Milliarden Euro an Regionalisierungsmitteln bereit.^{[BMV (2026)]} Der gesetzliche Grundbetrag steigt von 2023 bis einschließlich 2031 jährlich um drei Prozent. Gleiches gilt für den zusätzlichen Betrag zugunsten von Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, dem Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen.^{[§ 5 Abs. 2-4 sowie Abs. 5-7 RegG]}

Die Länder verwenden die Regionalisierungsmittel vor allem für die Bestellung von Verkehrsleistungen im Schienenpersonennahverkehr. Daneben können sie damit, abhängig vom jeweiligen Landesrecht und Finanzierungssystem, weitere Aufgaben des schienen- und straßengebundenen ÖPNV unterstützen.^{[BMV (2026)]}

Ein Teil der Regionalisierungsmittel fließt in Form von Trassen- und Stationsentgelten an die Infrastrukturbetreiber zurück. Da die Trassenpreisbremse die Kostensteigerungen im Nahverkehr deckelte, wurden Kostensteigerungen der DB InfraGO, die darüber hinausgingen, vor allem im Fern- und Güterverkehr verursacht.^{[Bundesnetzagentur (2026b)]} Der Europäische Gerichtshof hat diese Regelung jedoch am 19. März 2026 für unionsrechtswidrig erklärt, da sie die Entgeltbildung zu stark vorgibt und die Unabhängigkeit des Infrastrukturbetreibers einschränkt.^{[EuGH, C-770/24]} Die Bundesnetzagentur hat daraufhin die Trassenentgelte für 2026 im Juli 2026 neu genehmigt. Der Nahverkehr zahlt rund 400 Millionen Euro mehr, während der Fern- und Güterverkehr in ähnlicher Größenordnung entlastet werden. Über die Entgelte für das Jahr 2025 entscheidet die Bundesnetzagentur gesondert.^{[Bundesnetzagentur (2026b)]} Die Länder fordern vom Bund, die Mehrkosten etwa über höhere Regionalisierungsmittel auszugleichen und das Trassenpreissystem grundlegend zu reformieren.^{[BR-Drs. 387/26]} Ohne einen solchen Ausgleich müssen die Aufgabenträger die zusätzlichen Kosten aus ihren Bestellbudgets decken, was unmittelbar zu Lasten des Zugangebots gehen kann. Wer die Mehrkosten dauerhaft trägt, ist politisch noch offen.

Bus- und Straßenbahnverkehre werden vor allem aus Fahrgeldeinnahmen, kommunalen Zuschüssen, Landesmitteln und weiteren Ausgleichszahlungen finanziert. Kommunale Verkehrsunternehmen gleichen ihre Verluste teilweise über den steuerlichen Querverbund mit Gewinnen anderer kommunaler Tätigkeiten aus. Wo ein solcher Querverbund fehlt oder die Erträge anderer Sparten zurückgehen, steigt die unmittelbare Belastung der kommunalen Haushalte.

Die Finanzierung der Infrastruktur ist vom laufenden Betrieb zu unterscheiden. Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) ermöglicht Bundesfinanzhilfen für den Bau und Ausbau von Verkehrswegen, darunter Straßenbahnen, Hoch- und Untergrundbahnen, Bahnen besonderer Bauart sowie nicht bundeseigene Eisenbahnen. Darüber hinaus sind Reaktivierungen, Grunderneuerungen und weitere im Gesetz aufgeführte Vorhaben förderfähig.^{[§ 2 Abs. 1–3 GVFG]}

Bei zentralen Fördertatbeständen kann der Bund bis zu 75 Prozent der zuwendungsfähigen Kosten übernehmen. Für andere Vorhabentypen gelten Förderquoten von bis zu 90, 60 oder 50 Prozent. Bei Vorhaben nach § 2 Abs. 1 GVFG und bestimmten Eisenbahnvorhaben sind Planungskosten pauschal in Höhe von zehn Prozent der zuwendungsfähigen Investitionskosten förderfähig.^{[§ 4 Abs. 1 und 4 GVFG]}

Im Jahr 2025 standen über das GVFG zwei Milliarden Euro zur Verfügung. Dieser Betrag steigt seit 2026 jährlich um 1,8 Prozent.^{[§ 10 Abs. 1 Nr. 3 S. 2 GVFG]}

Mehr Bundesmittel führen jedoch nicht automatisch zu mehr gebauten Projekten. Länder, Kommunen und Vorhabenträger müssen Eigenanteile aufbringen, Planungen finanzieren und genehmigungsfähige Vorhaben vorbereiten. Fehlen Planungskapazitäten, politische Beschlüsse, Flächen oder kommunale Kofinanzierung, können selbst bereitstehende Investitionsmittel nicht unmittelbar in zusätzliche Verkehrsangebote umgesetzt werden.

Welche Steuerungsfunktion hat das Personenbeförderungsgesetz?

Das Personenbeförderungsgesetz bildet den zentralen Rechtsrahmen für die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Oberleitungsbussen und Kraftfahrzeugen. Es legt die zulässigen Verkehrsformen fest und regelt vor allem den Marktzugang: Wer Linien- oder Gelegenheitsverkehr anbieten möchte, benötigt grundsätzlich eine Genehmigung. Damit bestimmt das Gesetz, unter welchen Voraussetzungen Verkehrsunternehmen tätig werden dürfen und welche Behörden den Markt beaufsichtigen.^{[§ 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 PBefG]}

Das PBefG verbindet für den öffentlichen Personennahverkehr eigenwirtschaftliche Verkehrsangebote mit der öffentlichen Daseinsvorsorge. Wenn eine ausreichende Verkehrsbedienung nicht durch eigenwirtschaftliche Leistungen sichergestellt werden kann, darf die zuständige Behörde allgemeine Vorschriften erlassen oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vergeben. Wer dafür zuständig ist, richtet sich nach dem Landesrecht. Grundsätzlich soll die zuständige Behörde mit dem Aufgabenträger übereinstimmen.^{[§ 8 Abs. 4 und § 8a Abs. 1 PBefG]}

Der Nahverkehrsplan dient dabei als planerischer Maßstab. Er beschreibt die angestrebte Entwicklung des Angebots und kann Anforderungen an den Umfang, die Qualität, die Umweltstandards, die Barrierefreiheit und die Verknüpfung der Verkehrsmittel enthalten. Bewerben sich mehrere Unternehmen um dieselbe oder eine weitgehend vergleichbare Verkehrsleistung, ist die Genehmigung dem Unternehmen mit dem besten Angebot zu erteilen. Dabei sind die Festlegungen des Nahverkehrsplans besonders zu berücksichtigen.^{[§ 8 Abs. 3 und § 13 Abs. 2b PBefG]}

Mit der Genehmigung entstehen zugleich auch Verpflichtungen. So muss das Unternehmen den genehmigten Betrieb aufnehmen und während der Geltungsdauer der Genehmigung entsprechend den öffentlichen Verkehrsinteressen aufrechterhalten. Grundsätzlich besteht zudem eine Beförderungspflicht, sofern die Beförderungsbedingungen eingehalten werden, die Mitnahme mit den eingesetzten Verkehrsmitteln möglich ist und keine unabwendbaren Hindernisse entgegenstehen.^{[§ 21 Abs. 1 und § 22 PBefG]}

Für Taxen, Mietwagen und den gebündelten Bedarfsverkehr sieht das Gesetz jeweils unterschiedliche Pflichten sowie kommunale Eingriffsmöglichkeiten vor. Diese Unterschiede wurden bereits im Grundlagenabschnitt erläutert. Für die Finanzierungs- und Zuständigkeitsarchitektur ist vor allem entscheidend, dass die gewählte Verkehrsform bestimmt, welche Genehmigungsvoraussetzungen, Betriebsregeln und Steuerungsmöglichkeiten gelten.

Das PBefG ist somit mehr als nur ein Katalog von Verkehrsformen. Es bildet die Schnittstelle zwischen unternehmerischem Wettbewerb und öffentlicher Gewährleistungsverantwortung: Während Verkehrsunternehmen die Leistungen erbringen, sollen Aufgabenträger und Genehmigungsbehörden sicherstellen, dass eine ausreichende, verlässliche und an den Nahverkehrsplänen ausgerichtete Verkehrsbedienung entsteht

Wie verändert das Deutschlandticket die Finanzierung?

Die Länder haben am 1. Mai 2023 das im gesamten öffentlichen Personennahverkehr Deutschlands gültige Deutschlandticket eingeführt. Es ist digital erhältlich und wird als monatlich kündbares Abonnement angeboten.^{[§ 9 Abs. 1 RegG]}

Für die Kalenderjahre 2023 bis 2030 stellt der Bund den Ländern jährlich 1,5 Milliarden Euro zur Verfügung, um die finanziellen Nachteile auszugleichen, die durch das Deutschlandticket entstehen.^{[§ 9 Abs. 2 RegG]} Die Länder beteiligen sich ebenfalls mit jährlich 1,5 Milliarden Euro an der Finanzierung.^{[Bundesregierung (2026)]}

Seit März 2026 gibt es für die jährliche Preisfortschreibung einen bundeseinheitlichen Preisindex, den die Verkehrsministerkonferenz beschlossen hat.^{[VMK (2026), TOP 5.2]} Auf dieser Grundlage wurde der Preis für das Jahr 2027 erstmals Ende September 2026 festgelegt: Ab dem 1. Januar 2027 kostet das Ticket 66,80 Euro im Monat.^{[Hessisches Wirtschafts- und Verkehrsministerium (2026)]}

Der Index spiegelt die Entwicklung der wesentlichen Kosten des öffentlichen Verkehrs wider. Berücksichtigt werden insbesondere Personal-, Energie- und sonstige Betriebskosten. Die jährliche Preisfortschreibung soll damit einem nachvollziehbaren Verfahren folgen und nicht wiederkehrenden politischen Einzelentscheidungen unterliegen.

Das Deutschlandticket vereinfacht zwar die Nutzung des öffentlichen Verkehrs, verschiebt aber zugleich das Verhältnis zwischen Fahrgeldeinnahmen und öffentlichen Zuschüssen. Da die Ausgleichsbeträge von Bund und Ländern bis 2030 nominal festgeschrieben sind, müssen steigende Kosten durch zusätzliche Fahrgäste, Effizienzsteigerungen, höhere Ticketpreise oder weitere öffentliche Mittel ausgeglichen werden.

Von der Finanzierung des Tickets ist der Ausbau des Angebots zu unterscheiden. Ein bundesweit gültiger Tarif bedeutet nicht automatisch mehr Fahrzeuge, Linien oder Personalkapazitäten. Die Finanzierung eines einfachen und bezahlbaren Tarifs und die Finanzierung eines besseren Angebots müssen daher parallel gesichert werden.

Welche Vorgaben setzt die Europäische Union?

Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bildet den zentralen europäischen Rechtsrahmen für öffentliche Personenverkehrsdienste auf der Schiene und der Straße. Sie regelt, unter welchen Bedingungen zuständige Behörden gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen festlegen, ausschließliche Rechte vergeben und Verkehrsunternehmen finanziell ausgleichen dürfen.^{[Art. 1 Abs. 1 sowie Art. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1370/2007]}

Beauftragt eine zuständige Behörde einen externen Betreiber, muss der öffentliche Dienstleistungsauftrag grundsätzlich in einem offenen, fairen, transparenten und diskriminierungsfreien wettbewerblichen Verfahren vergeben werden. Für den Eisenbahnverkehr endete die Übergangsfrist für diese Pflicht am 24. Dezember 2023.^{[Art. 8 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007]} Die Verordnung ermöglicht jedoch unter bestimmten Voraussetzungen Direktvergaben an interne Betreiber:innen, bei kleineren Auftragswerten, in Notlagen und in besonderen Fällen des Schienenverkehrs.^{[Art. 5 Abs. 2-6 VO (EG) Nr. 1370/2007]}

Weitere europäische Vorgaben betreffen die Fahrgastrechte, die Barrierefreiheit, die staatlichen Beihilfen und die Fahrzeugbeschaffung. So verpflichtet beispielsweise die Richtlinie (EU) 2019/1161 die Mitgliedstaaten zu Mindestquoten bei der öffentlichen Beschaffung sauberer Straßenfahrzeuge. Deutschland hat diese Vorgaben durch das „Saubere-Fahrzeuge-Beschaffungs-Gesetz” umgesetzt.^{[Art. 3-5 RL (EU) 2019/1161]}

Für Busse der Fahrzeugklasse M3 beträgt die deutsche Mindestquote im Zeitraum vom 1. Januar 2026 bis zum 31. Dezember 2030 65 Prozent. Mindestens die Hälfte dieses Mindestziels muss durch emissionsfreie Busse erfüllt werden. Somit müssen mindestens 32,5 Prozent aller im Anwendungsbereich des Gesetzes beschafften Busse emissionsfrei sein.^{[§ 6 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b und Abs. 3 SaubFahrzeugBeschG]}

Planung, Finanzierung, Regulierung und Betrieb liegen somit auf verschiedenen Ebenen. Finanzierung und Verantwortung fallen dabei häufig auseinander: Eine Ebene beschließt Standards, eine andere stellt Fördermittel bereit, eine dritte plant das Vorhaben und eine vierte trägt den laufenden Betrieb. Verzögerungen oder Finanzierungslücken auf einer Ebene wirken sich deshalb auf das gesamte System aus.

~ Leitachse I: Ausbauen ~

Schiene: Fernverkehr, SPNV, Deutschlandtakt und Wettbewerb

Über mittlere und große Entfernungen hinweg ist die Schiene die tragende Säule des öffentlichen Verkehrs. Sie verbindet Städte und Regionen, übernimmt in den Ballungsräumen einen erheblichen Teil der Verkehrsleistung und ermöglicht lange Reisen mit vergleichsweise geringem Energie- und Flächenbedarf. „Die Bahn“ ist jedoch kein einheitlicher Markt. Zwar nutzen der Schienenpersonenfernverkehr und der Schienenpersonennahverkehr weitgehend dieselbe Infrastruktur, sie folgen jedoch unterschiedlichen Finanzierungs-, Wettbewerbs- und Steuerungslogiken.

Zunächst stellt sich die Frage, wie Angebot und Infrastruktur weiterentwickelt werden können. Anschließend werden der Wettbewerb in beiden Marktsegmenten, die verfügbaren Kapazitäten und die europäische Einbindung betrachtet.

Zwei Segmente, zwei Marktlogiken

Der Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) dient in erster Linie der Verbindung von Zielen über mittlere und große Entfernungen. In Deutschland wird er grundsätzlich eigenwirtschaftlich betrieben. Die Eisenbahnverkehrsunternehmen entwickeln ihr Angebot auf eigenes wirtschaftliches Risiko, beantragen die benötigten Zugtrassen und finanzieren den Betrieb überwiegend aus Fahrgeldeinnahmen. Das Eisenbahnregulierungsgesetz sichert ihnen dafür einen diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur.^{[§ 10 Abs. 2 ERegG]}

Der Wettbewerb im Fernverkehr findet somit grundsätzlich auf dem Markt statt. Mehrere Unternehmen können auf derselben oder auf konkurrierenden Relationen eigene Verbindungen anbieten und um Fahrgäste werben. In der Praxis bleibt der Markt jedoch stark konzentriert. Nicht bundeseigene Eisenbahnverkehrsunternehmen erreichten im Jahr 2025 einen Anteil von acht Prozent am Fernverkehr; der weit überwiegende Teil entfiel weiterhin auf die DB.^{[Bundesnetzagentur (2026)]}

Der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) folgt einer anderen Logik. S-Bahnen, Regionalbahnen und Regional-Express-Züge werden überwiegend von den Ländern bzw. ihren Aufgabenträgern geplant und bestellt. Diese legen unter anderem Linien, Fahrpläne, Kapazitäten, Fahrzeuganforderungen und Qualitätsstandards fest. Das Angebot wird aus Regionalisierungsmitteln, weiteren öffentlichen Mitteln und Fahrgeldeinnahmen finanziert.^{[§ 1 Abs. 1 und 2 sowie § 5 Abs. 1 RegG]}

Der Wettbewerb findet im SPNV deshalb vor allem um den Markt statt. Eisenbahnverkehrsunternehmen konkurrieren in Vergabeverfahren um einen zeitlich befristeten Verkehrsvertrag. Dieser umfasst in der Regel Laufzeiten von etwa acht bis fünfzehn Jahren. Die Laufzeit ist dabei abhängig von der Netzgröße, dem Investitionsbedarf und dem Fahrzeugkonzept. Das Unternehmen, das den Zuschlag erhält, erbringt anschließend die bestellten Leistungen innerhalb des jeweiligen Netzes. Die wettbewerbliche Vergabe ist nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 grundsätzlich der Regelfall. Unter bestimmten Voraussetzungen sind jedoch auch Direktvergaben möglich.^{[Art. 5 Abs. 2–6 VO (EG) Nr. 1370/2007]}

Die Begriffe „Fernverkehr“ und „Nahverkehr“ bezeichnen also nicht nur unterschiedliche Entfernungen, sondern zwei verschiedene Modelle, um öffentliche Verkehrsleistungen bereitzustellen. Im Fernverkehr können die Unternehmen grundsätzlich selbst entscheiden, auf welchen Verbindungen und zu welchen Tarifen sie fahren. Im Nahverkehr definieren öffentliche Aufgabenträger das gewünschte Angebot und vergüten dessen Erbringung über langfristige Verkehrsverträge.

Daraus ergeben sich unterschiedliche politische Handlungsmöglichkeiten. Im SPNV können Aufgabenträger auch schwach nachgefragte Verbindungen, Tagesrandangebote und verbindliche Qualitätsstandards bestellen, sofern die Finanzierung gesichert ist. Der eigenwirtschaftliche SPFV konzentriert sich dagegen stärker auf Relationen und Verkehrszeiten, auf denen ausreichende Erlöse zu erwarten sind. Dadurch entsteht für kleinere Städte und schwächer nachgefragte Verbindungen das Risiko, dass Angebote reduziert oder gar nicht erst eingerichtet werden.

Der Bund bleibt dennoch auch für den Fernverkehr in der Verantwortung. Gemäß Artikel 87e Absatz 4 des Grundgesetzes muss er gewährleisten, dass dem Wohl der Allgemeinheit und den Verkehrsbedürfnissen beim Schienennetz der Eisenbahnen des Bundes sowie bei den darauf erbrachten Fernverkehrsangeboten Rechnung getragen wird.^{[Art. 87e Abs. 4 GG]} Ob sich daraus eine Pflicht ableiten lässt, ein flächendeckendes Fernverkehrsangebot aktiv sicherzustellen, ist umstritten. Mit neuen Anbietern gewinnt diese Frage an Gewicht. Die Positionen dazu werden im Abschnitt „Aufgabenträgerschaft im Fernverkehr?“ weiter unten dargestellt.

Die beiden Segmente lassen sich dennoch nicht unabhängig voneinander entwickeln. Fern- und Nahverkehr nutzen dieselben Strecken, Bahnhöfe und Knotenpunkte und konkurrieren dort teilweise mit dem Güterverkehr um knappe Kapazitäten. Ein zusätzlicher Fernzug kann Anschlüsse im Regionalverkehr verbessern, aber auch Trassen belegen, die für einen dichteren Nahverkehr benötigt werden. Umgekehrt übernehmen schnelle Regionalzüge auf einzelnen Verbindungen Funktionen, die andernorts dem Fernverkehr zufallen.

Der Deutschlandtakt soll diese unterschiedlichen Angebote deshalb in einem gemeinsamen Fahrplan zusammenführen. Bevor die Wettbewerbs- und Marktordnung vertieft wird, muss zunächst jedoch geklärt werden, welches Angebot angestrebt wird und welche Infrastruktur dafür erforderlich ist.

Teil I: Angebot und Infrastruktur

Der Deutschlandtakt: das Netz vom Fahrplan her denken

Das wichtigste Ordnungskonzept für den Schienenverkehr ist der Deutschlandtakt, ein integraler Taktfahrplan nach Schweizer Vorbild. Sein Grundgedanke kehrt die übliche Reihenfolge um: Nicht die vorhandene Infrastruktur bestimmt den Fahrplan, sondern der Fahrplan bestimmt, welche Infrastruktur gebaut wird. Die Züge erreichen die Knotenbahnhöfe kurz vor der vollen oder halben Stunde und fahren kurz danach wieder ab. Dadurch treffen an festen Symmetriezeiten alle Linien aufeinander, sodass Umstiege in alle Richtungen mit kurzer Wartezeit möglich sind. Das Prinzip lautet „so schnell wie nötig statt so schnell wie möglich“: Nicht die Höchstgeschwindigkeit einzelner Strecken, wie beim französischen TGV-Modell, ist entscheidend, sondern die exakte Reisezeit zwischen den Knoten, die einen sauberen Anschluss ermöglicht. Die Schweiz, die ihr Netz seit Jahrzehnten nach diesem Prinzip entwickelt, verzeichnet eine etwa doppelt so hohe Bahnnutzung je Kopf wie Deutschland. Der Taktfahrplan ist dafür ein wichtiger, aber nicht der einzige Grund.^{[BMV – Deutschlandtakt], [Allianz pro Schiene], [BAV Schweiz]} Der Deutschlandtakt ist somit im Kern die netzweite Anwendung eines minimierten Umsteigewiderstands.

Flexible Bedienformen und der ländliche Raum

In ländlichen Regionen stößt der klassische Linienverkehr an seine wirtschaftlichen Grenzen. Wo wenige Menschen auf großer Fläche wohnen, findet ein dichter Takt nicht genug Fahrgäste, um sich zu tragen, während ein dünner Takt für den Alltag unbrauchbar ist. Hier lautet die Aufgabe nicht Verdichtung, sondern Grunderschließung, also die Sicherstellung eines Mindestmaßes an Erreichbarkeit jenseits des eigenen Autos. Diese Lücke sollen flexible, nachfragegesteuerte Bedienformen füllen. Das können sie, aber nur in einer bestimmten Rolle und unter speziellen Bedingungen.

Im Kern gibt es zwei miteinander verknüpfte Probleme. Einerseits fehlt Erreichbarkeit dort, wo die Siedlungsdichte für einen Linienbus zu gering ist. Zeitlich fehlt sie in den nachfrageschwachen Randzeiten – abends, nachts und am Wochenende –, und das auch am Stadtrand. Zugleich bringt ein leerer oder schwach besetzter Linienbus gegenüber dem Pkw weder ökologisch noch ökonomisch einen Vorteil. Flexible Bedienformen lassen sich allerdings, das ist seit Jahrzehnten bekannt, nicht allein aus Fahrgeldeinnahmen kostendeckend betreiben. Sie sind ein Zuschussgeschäft für klar umrissene Einsatzbereiche und kein Selbstläufer.^{[VDV – Ländlicher Raum (2024)], [Küpper/Steinrück (2010)]} Eine Analyse für das Ruhrgebiet zeigt, wie groß die Lücke ist: In den Schwachlastzeiten ist für rund 21 Prozent der Einwohner, also etwa 1,2 Millionen Menschen, der Zugang zum Nahverkehr deutlich eingeschränkt. Eine Fahrt mit Bus und Bahn dauert im Schnitt mehr als doppelt so lange wie mit dem eigenen Auto.^{[Kompetenzcenter NRW – On-Demand]}

Wo überhaupt ein regulärer Linienverkehr besteht, wird dieser vielerorts durch den Schülerverkehr aufrechterhalten. Die Schülerbeförderung sorgt für eine Grundauslastung der Linien und stellt einen festen Finanzierungsanteil sicher. Dadurch wird ein Netz aufrechterhalten, das sich aus dem allgemeinen Verkehr allein nicht rechnen würde. Gleichzeitig prägt die Schülerbeförderung aber auch dessen Schwächen. Die Fahrpläne folgen den Schulzeiten, sodass das Angebot morgens und mittags dicht ist, abends, am Wochenende und in den Ferien dagegen dünn oder gar nicht vorhanden ist. Für alle, die nicht zur Schule fahren, ist der so zugeschnittene Linienverkehr deshalb nur eingeschränkt brauchbar. Diese Konzentration auf den Schülerverkehr ist ein Grund mehr, das Netz aus einem vertakteten Grundangebot und flexiblen Ergänzungen aufzubauen, statt sich auf den vorhandenen Bestand zu verlassen.^{[VDV – Ländlicher Raum (2024)], [Küpper/Steinrück (2010)]}

Das vertaktete Grundnetz: Regional- und PlusBus

Der vertaktete Regional- oder PlusBus ist ein oft unterschätzter Baustein zwischen dem klassischen Ortsbus und dem flexiblen Bedarfsverkehr. Er verbindet kleinere Orte mit Mittelzentren und größeren Versorgungsorten sowie mit Bahnhöfen. Er fährt auf festen Achsen nach einem zuverlässigen Takt. Hier hat sich das Qualitätsformat „PlusBus” etabliert, das unter der Woche einen Stundentakt und am Wochenende ein festes Mindestangebot sowie auf Züge abgestimmte Anschlüsse vorsieht. So bildet er die Achse, an die flexible Zubringer anschließen. Denn eine tragfähige Struktur entsteht nicht durch einen flächendeckenden Tür-zu-Tür-Dienst, sondern durch die Arbeitsteilung aus verlässlicher Linie auf der Achse und flexibler Erschließung in dünn besiedelten Räumen und Zeiten. Erst diese Kombination ergibt ein Netz, auf das auch ohne Auto Verlass ist und das zugleich finanzierbar bleibt.

Flexible Bedienformen: Vom Rufbus zum On-Demand-Pooling

Dort, wo sich die Nachfrage nur schwer räumlich oder zeitlich bündeln lässt, ergänzen flexible Bedienformen den klassischen Linienverkehr. Sie passen den Fahrplan und/oder den Linienweg an die zuvor angemeldeten Fahrtwünsche an und bilden damit ein Spektrum zwischen dem fahrplangebundenen Bus und einer individuell bestellten Taxifahrt. In der internationalen Fachliteratur werden sie entsprechend als Zwischenform zwischen konventionellem öffentlichem Verkehr und individuell disponierter Beförderung eingeordnet.^{[Brake et al. (2004)][Mulley und Nelson (2016)]}

Insbesondere in dünn besiedelten Gebieten, zu nachfrageschwachen Tageszeiten sowie als Zu- und Abbringer zu Bahnhöfen oder vertakteten Buslinien kommen flexible Bedienformen zum Einsatz. Sie können größere Räume erschließen und einen Mindeststandard der Erreichbarkeit sichern, wenn sich ein dichtes, festes Linienangebot nicht trägt. Liegen Siedlungen und Ziele dagegen entlang klarer Korridore und besteht eine ausreichend gebündelte Nachfrage, können konventionelle Regionalbus- und Bahnangebote leistungsfähiger, verständlicher und kosteneffizienter sein.^{[Hansson et al. (2019)][White (2016)]}

Der Werkzeugkasten reicht vom Rufbus und Anruf-Linien-Taxi über das Anruf-Sammel-Taxi und den Richtungsbandbetrieb bis hin zu digital disponierten Linienbedarfsverkehren. Bei manchen Angeboten bleiben Fahrplan, Haltestellen und Linienweg weitgehend erhalten, während einzelne Fahrten oder Streckenabschnitte nur nach Anmeldung bedient werden. Andere Systeme wiederum bündeln Fahrtwünsche innerhalb eines Bediengebiets und berechnen die Route erst nach Eingang der Bestellungen.

Nicht jedes flexible Angebot ist ein appbasierter Tür-zu-Tür-Verkehr. Auch eine fahrplangebundene Busfahrt, die nur nach telefonischer Voranmeldung stattfindet, zählt zu den bedarfsgesteuerten Angeboten. Umgekehrt ist nicht jedes digital vermittelte Pooling-Angebot Bestandteil des öffentlich bestellten Nahverkehrs. Die rechtliche Abgrenzung zwischen Linienbedarfsverkehr und gebündeltem Bedarfsverkehr ist im Personenbeförderungsgesetz (PBefG) festgelegt und wurde bereits im Grundlagenabschnitt erläutert.^{[§§ 44 und 50 PBefG]}

Alle Bedienformen bewegen sich im Zielkonflikt zwischen Planbarkeit und Flexibilität. Fahrplangebundene Rufsysteme sind vergleichsweise leicht verständlich und ermöglichen verlässliche Anschlüsse. Sie können jedoch nur begrenzt auf räumlich verteilte Fahrtwünsche reagieren. Flächenverkehre erschließen zwar unterschiedliche Ausgangs- und Zielorte, führen jedoch zu schwankenden Abfahrtszeiten, Fahrtdauern und Umwegen.

Welche Bedienform geeignet ist, hängt nicht nur von der Einwohnerdichte ab. Ebenso entscheidend sind die räumliche Verteilung der Ziele, die zeitliche Konzentration der Nachfrage, die Anschlussbeziehungen, die gewünschte Vorbestellzeit und die Anforderungen der potenziellen Fahrgäste. Die Forschung zu regionalen Verkehrsangeboten zeigt, dass insbesondere die Zuverlässigkeit, die Reisezeit, der Takt beziehungsweise die Verfügbarkeit, die Zugänglichkeit und verständliche Informationen die Nutzung beeinflussen.^{[Hansson et al. (2019)]}

Für die Akzeptanz bedarfsgesteuerter Angebote reicht eine technisch einwandfrei funktionierende App allein nicht aus. Untersuchungen in zwei ländlichen Regionen Deutschlands zeigen, dass vor allem der erwartete praktische Nutzen sowie die tatsächlichen Nutzungsvoraussetzungen die Bereitschaft beeinflussen, ein solches Angebot zu nutzen. Einfache Buchungswege, nachvollziehbare Bedienregeln und verlässliche Informationen sind daher ebenso wichtig wie die algorithmische Disposition.^{[König und Grippenkoven (2020)]}

Ein Angebot, das der Allgemeinheit zugänglich ist, sollte nicht ausschließlich über ein Smartphone buchbar sein. Es müssen auch andere barrierearme Buchungswege angeboten werden, um sicherzustellen, dass ältere Menschen, Personen ohne Smartphone und digital weniger erfahrene Nutzer nicht ausgeschlossen werden. In der Forschung zu ländlichen Bedarfsverkehren wird immer wieder auf den Konflikt zwischen den Erwartungen der Betreiber an digitale, effiziente Buchungsprozesse und den tatsächlichen Anforderungen potenzieller Fahrgäste hingewiesen.^{[Schasché et al. (2022)]}

Der Bürgerbus nimmt innerhalb dieses Spektrums eine Sonderstellung ein. Zwar verkehrt er häufig auf einer festen Linie und nach einem begrenzten Fahrplan, er wird aber wesentlich durch ehrenamtliches Engagement getragen. In der deutschen Standardliteratur werden Bürgerbusse als ergänzende Angebote eingestuft, die vor allem lokale Einkaufs-, Freizeit- und Versorgungswege ermöglichen. Sie hängen stark von der Zusammenarbeit zwischen Ehrenamtlichen, Kommunen und professionellen Verkehrsunternehmen ab.^{[Schiefelbusch (2016)]}

Das örtliche Wissen und die soziale Verankerung der Ehrenamtlichen können von großem Vorteil sein. Bürgerbusse sind jedoch kein Ersatz für eine dauerhaft öffentlich finanzierte Grundversorgung. Ihr Bestand hängt von der Gewinnung und Bindung freiwilliger Fahrer:innen, einer professionellen organisatorischen Unterstützung sowie einem klar abgegrenzten Einsatzbereich ab. Die Verantwortung für eine ausreichende Verkehrsbedienung darf daher nicht dauerhaft auf ehrenamtliche Strukturen verlagert werden.

Digital disponierte On-Demand-Verkehre erweitern die räumliche Flexibilität. Die Fahrgäste bestellen eine Fahrt per App oder Telefon. Anschließend bündelt die Disposition zeitlich und räumlich kompatible Fahrtwünsche und berechnet die Route dynamisch. Damit verändert die Technik vor allem die Geschwindigkeit und Komplexität der Disposition. Den grundlegenden Zielkonflikt zwischen individueller Bedienqualität und kollektiver Bündelung kann sie jedoch nicht auflösen.^{[Brake et al. (2004)][Mulley und Nelson (2016)]}

Die verschiedenen Bedienformen sind daher nicht beliebig austauschbar. So kann beispielsweise ein Rufbus ausreichen, wenn nur einzelne, schwach nachgefragte Linienfahrten flexibilisiert werden sollen. Eine disperse Flächenerschließung benötigt jedoch ein anderes System als ein Zubringer zu einem Bahnhof. Entscheidend ist nicht, ob ein Angebot als digital oder innovativ vermarktet wird, sondern ob es eine klar definierte Lücke im Gesamtnetz schließt und zuverlässig mit dessen Hauptachsen verknüpft ist.

~ Leitachse II: Vernetzen ~

Das Deutschlandticket: Tarifrevolution mit offener Finanzierung

Das Deutschlandticket ist die größte Tarifreform im öffentlichen Personennahverkehr seit Jahrzehnten: Es handelt sich um eine bundesweit gültige Monatskarte zu einem einheitlichen Preis, die das Nebeneinander regionaler Verbundtarife überflüssig macht. Es entlastet regelmäßige Nutzer:innen spürbar und verlagert einen Teil der Autofahrten. Zugleich ist es eine teure Nachfragesubvention, da es den Fahrpreis senkt, das Angebot aber nicht vergrößert. Damit konkurrieren seine Mittel mit dem Angebotsausbau und sowohl die Finanzierung als auch der Preis bleiben umstritten. Als Pull-Maßnahme wirkt es nur, wenn es ein entsprechendes Angebot gibt.

Vom 9-Euro-Ticket zur bundesweiten Monatskarte

Der Ursprung liegt im Sommer 2022: Als Teil eines Entlastungspakets senkte das 9-Euro-Ticket für drei Monate den Preis für den gesamten Nah- und Regionalverkehr in Deutschland auf neun Euro pro Monat. Es wurden rund 52 Millionen Tickets verkauft, hinzu kamen die automatisch versorgten Zeitkartenabonnenten. Aufgrund der überwiegend positiven Resonanz entstand der Wunsch nach einem Nachfolgemodell, den die Bundesregierung und die Länder aufgriffen. Seit dem 1. Mai 2023 gibt es das Deutschlandticket.

Die eigentliche Leistung: Tarifvereinfachung

Der größte Gewinn liegt weniger im Preis als in der Einfachheit. Vor dem Deutschlandticket war Deutschland in Dutzende Verkehrsverbünde mit jeweils eigenen Waben- und Zonentarifen unterteilt. Wer eine Verbundgrenze überquerte oder eine fremde Stadt besuchte, musste sich fragen, ob er das richtige Ticket gelöst hatte. Diese Unsicherheit war eine Hürde im Reiseverlauf, die nun verschwunden ist. Es gibt einen Preis, der bundesweit gilt, ohne dass dabei das Zonendenken eine Rolle spielt. Die niedrige Nutzungsschwelle dürfte einen großen Teil der Popularität erklären. Das Ticket macht die Fahrt mit Bus und Bahn weniger kompliziert.

Wirkung: Verlagerung, Klima und die Frage der Neukunden

Über die verkehrliche Wirkung wird intensiv gestritten und die Befundlage ist unklar. Eine Auswertung der vorliegenden Studien kommt zu dem Ergebnis, dass 12 bis 16 Prozent aller mit dem Deutschlandticket unternommenen Fahrten zuvor mit dem Auto zurückgelegt worden wären. Dabei handelt es sich oft um längere Strecken von im Mittel rund 30 Kilometern, die viel CO₂ verursachen.^{[Ariadne (2025)]} Die Schätzungen der jährlichen CO₂-Einsparung reichen je nach Methode von rund 2,5 bis über 6 Millionen Tonnen.^{[Ariadne (2025)]} Mehrere Auswertungen finden nur geringe Hinweise auf zusätzlichen, neu erzeugten Verkehr. Die Befundlage hängt jedoch stark von der Methode und dem Vergleichsmaßstab ab. Die in der Debatte prominente Studie des Branchenverbands VDV, die einen erheblichen Neuverkehr ausmacht, dürfte diesen durch ihr Befragungsdesign überschätzen.^{[Ariadne (2025)]}

Zugleich mahnen mehrere Untersuchungen zur Vorsicht.^{[Loder u. a. (2024)]} Bereits beim 9-Euro-Ticket zeigte sich, dass in der Alltagsmobilität nicht primär Fahrten mit dem Auto, sondern Wege zu Fuß oder mit dem Fahrrad in Bus und Bahn verlagert wurden. Zudem entlastet ein günstiges Ticket vor allem diejenigen, die ohnehin schon fahren.^{[DIW Berlin (2023)], [ifo Institut], [BMV – Deutschlandticket-Evaluation], [VDV – Marktforschung]} Die echte Neukundenquote, also Menschen, die zuvor gar nicht mit öffentlichen Verkehrsmitteln gefahren sind, liegt unter zehn Prozent. Den Verlagerungseffekt tragen weniger diese wenigen Neueinsteiger als die größere Gruppe derer, die zwar Bus und Bahn nutzten, aber kein Abonnement hatten und nun mit dem Ticket häufiger und auch auf längeren Strecken fahren.^{[DIW Berlin (2023)], [ifo Institut], [BMV – Deutschlandticket-Evaluation], [VDV – Marktforschung]}

Die soziale Dimension und die Preisspirale

Gerade diese gelegentlichen Nutzer:innen reagieren empfindlich auf den Preis.^{[Waldorf u. a. (2025)][Liao u. a. (2025)]} Hinzu kommt die Frage der Verteilung: Preiserhöhungen belasten Haushalte, die mangels Auto auf Bus und Bahn angewiesen sind, im Verhältnis zu ihrem Einkommen besonders stark. Kurzfristig reagiert die Nachfrage deutlich: Nach der Anhebung von 49 auf 58 Euro sank die Zahl der Nutzer:innen im Januar 2025 laut VDV-Daten von rund 14,5 auf rund 13,5 Millionen. Bis Ende 2025 stieg sie wieder auf rund 14,6 Millionen. Die Erhöhung auf 63 Euro löste laut VDV keine Kündigungswelle aus.^{[VDV (2026)]} Wer jeweils aussteigt und ob einkommensschwache Haushalte überproportional betroffen sind, zeigen diese Zahlen jedoch nicht. Steigende Preise schmälern aber tendenziell sowohl die soziale Entlastung als auch den ohnehin begrenzten Klimaeffekt. Ermäßigte Varianten als Jobticket, Semester- oder Sozialticket mildern dies für einzelne Gruppen, ändern aber nichts am Grundmuster.

Pull ohne Push und ohne Angebot

Der eigentliche Grund für die begrenzte Verlagerung liegt in der Logik der Maßnahme selbst. Das Deutschlandticket senkt den Preis, nicht aber den Zeit- und Angebotsnachteil. Wo es kein attraktives Angebot gibt, und das ist in weiten Teilen der Fläche der Fall, ist auch ein günstiges Ticket wertlos, da sich damit kein fahrender Bus benutzen lässt. Ohne eine Push-Seite, die das Auto unattraktiver macht, bleibt der Umstieg gering. In Österreich zeigt sich dasselbe Muster: Das dortige Klimaticket, das seit 2021 angeboten wird und zuletzt 1.400 Euro pro Jahr kostete, verkaufte sich im Jahr 2023 mit rund 244.000 Stück doppelt so gut wie prognostiziert. Doch der Rechnungshof bilanzierte eine eher geringe Umweltwirkung und stellte fest, dass die Nachfrage am wirksamsten steigt, wenn der öffentliche Verkehr attraktiver und das Auto unattraktiver wird.^{[Rechnungshof Österreich (2025)][Wallimann (2024)]}

Die Finanzierungsfrage: Ticket statt Takt?

Die größte offene Flanke ist die Finanzierung. Bund und Länder gleichen die Einnahmeausfälle mit jeweils 1,5 Milliarden Euro im Jahr aus. Das ist inzwischen bis 2030 gesetzlich gesichert.^{[§ 9 Abs. 2 RegG]} Die jährlichen Verhandlungen bis zu dieser Einigung über die Lastenverteilung und Nachschüsse dürften jedoch Vertrauen gekostet haben. Wie die Einnahmen und Ausgleichsmittel zwischen Ländern, Verbünden und Unternehmen verteilt werden, ist nach wie vor kompliziert. Die Branche fordert ein bundesweit einheitliches, transparentes und schnelleres Verfahren.^{[VDV (2026)]}

Daran entzündet sich eine grundsätzliche Kritik: Jeder Euro, der in die Verbilligung des Tickets fließt, fehlt für den Ausbau des Angebots – „billiger statt besser“, Ticket statt Takt. Dem steht jedoch entgegen, dass die Vereinfachung und Stabilisierung der Nachfrage einen eigenen Wert haben und ein einfacher Tarif sowie ein besseres Angebot sich bei ausreichender Finanzierung nicht gegenseitig ausschließen müssen. Die Abwägung bleibt, weil die Mittel real begrenzt sind. Das Finanzierungsmodell des Deutschlandtickets und seine Verteilungswirkung im Gesamtsystem werden im Beitrag Beitrag „Kosten, Finanzierung & Soziale Gerechtigkeit“ vertieft.

Die Bilanz fällt zwiespältig aus. Das Deutschlandticket ist eine echte und populäre Vereinfachung, eine spürbare Entlastung für regelmäßige Nutzer:innen und ein moderater Klimagewinn. Es ist aber auch eine teure Nachfragesubvention, deren Wirkung durch fehlende Restriktionen und ein fehlendes Angebot begrenzt ist und deren Finanzierung mit dem Ausbau konkurriert. Es entfaltet seinen Nutzen nur als Baustein zusammen mit dem Ausbau des Angebots und einer Push-Seite, nicht als deren Ersatz.

Sharing und intermodale Verknüpfung: Ergänzung, nicht Ersatz

Geteilte Mobilität umfasst sehr unterschiedliche Angebote. Während beim stationsbasierten und sogenannten free floating-Carsharing Pkw zur gemeinsamen Nutzung bereitgestellt werden, bedienen Bikesharing und geteilte E-Tretroller vor allem kürzere Wege. Ihnen ist lediglich gemein, dass ein Fahrzeug nacheinander von mehreren Personen genutzt wird. Welche verkehrliche und ökologische Wirkung daraus entsteht, hängt dagegen vom Geschäftsmodell, vom Standort, von der Regulierung und vor allem davon ab, welches Verkehrsmittel oder Fahrzeug ersetzt wird.^{[Arbeláez Vélez (2024)]}

Sharing kann Bus und Bahn ergänzen, indem es die erste und letzte Meile überbrückt oder für seltene Wege ein Fahrzeug bereitstellt. Es kann aber auch mit dem öffentlichen Verkehr, dem Fahrrad und dem Zu-Fuß-Gehen konkurrieren. Ob Sharing zur Verkehrswende beiträgt oder ihr entgegenwirkt, hängt deshalb von seiner konkreten Funktion im Mobilitätssystem ab.

Welche Sharing-Angebote gibt es?

Beim stationsbasierten Carsharing werden die Fahrzeuge an festgelegten Stellplätzen bereitgestellt und nach der Fahrt dorthin zurückgebracht. Dadurch eignet sich dieses System besonders für im Voraus planbare Fahrten und kann für Haushalte die Funktion eines nur gelegentlich benötigten eigenen Autos übernehmen.

Beim Free-Floating-Carsharing können die Fahrzeuge innerhalb eines festgelegten Geschäftsgebiets an unterschiedlichen, dafür zugelassenen Orten übernommen und wieder abgestellt werden. Dadurch sind spontane Einwegfahrten möglich. Dieses Angebot erfordert jedoch eine hohe Nachfragedichte und ist daher überwiegend in größeren Städten verfügbar.

Kombinierte Carsharing-Systeme verbinden beide Modelle innerhalb eines Angebots. Ein stationsbasiertes Grundnetz wird dabei durch frei verfügbare Fahrzeuge für spontane Einwegfahrten ergänzt.

Bikesharing kann sowohl stationsgebunden als auch als Free-Floating-System organisiert sein. Bei stationsgebundenen Angeboten werden die Räder an festen Stationen ausgeliehen und zurückgegeben. Bei frei verfügbaren Systemen erfolgt die Rückgabe innerhalb eines bestimmten Geschäftsgebiets. Mischformen erlauben die Rückgabe sowohl an Stationen als auch in festgelegten Zonen.^{[Fishman (2016)][ITDP (2018)]}

Geteilte E-Tretroller werden dagegen überwiegend ohne klassische Station angeboten. Ihre Ausleihe und Rückgabe erfolgen innerhalb eines Geschäftsgebiets. Dabei begrenzen Kommunen die zulässigen Abstellorte zunehmend durch feste oder digital kontrollierte Abstellzonen.^{[Badia und Jenelius (2023)][GeoSence (2024)]} Eine solche Abstellzone verändert die räumliche Ordnung des Angebots, macht daraus aber nicht automatisch ein stationsgebundenes Verleihsystem.

Sharing-Angebote unterscheiden sich nicht nur darin, wie die Fahrzeuge bereitgestellt und zurückgegeben werden, sondern vor allem in ihrer Funktion im Verkehrssystem und den Wegen oder Fahrzeugen, die sie ersetzen. Das Betriebsmodell allein bestimmt die Wirkung jedoch nicht: Ein Leihrad am Bahnhof kann eine Fahrt mit Bus und Bahn sinnvoll ergänzen, dasselbe Angebot in einer gut erschlossenen Innenstadt kann dagegen vor allem Fußwege oder Fahrten mit öffentlichen Verkehrsmitteln ersetzen.

Welches Sharing-Angebot ersetzt private Autos?

Empirische Untersuchungen deuten darauf hin, dass stationsbasierte Carsharing-Systeme tendenziell stärker mit einer Verringerung des privaten Fahrzeugbesitzes verbunden sind als reine Free-Floating-Angebote. Die feste Station, die frühzeitige Reservierbarkeit und die Eignung für längere Fahrten ermöglichen es eher, die gelegentlich benötigten Funktionen eines eigenen Autos abzudecken.^{[Haustein (2021)]}

Wie viele private Pkw ein Carsharing-Fahrzeug jedoch tatsächlich ersetzt, lässt sich nicht allgemein bestimmen. Während Befragungen von Nutzern teilweise zu deutlichen Entlastungswirkungen kommen, ergeben Auswertungen gesamtstädtischer Zulassungs- und Motorisierungsdaten wesentlich geringere oder nicht eindeutig nachweisbare Effekte. Die Ergebnisse hängen unter anderem von der Untersuchungsmethode, der Stadtstruktur, der Verfügbarkeit anderer Verkehrsmittel und der Ausgestaltung des Angebots ab.

Carsharing kann zudem eine Fahrzeuganschaffung verhindern oder verzögern, ohne dass unmittelbar ein bereits vorhandenes Auto abgemeldet wird. Eine allein auf Fahrzeugabmeldungen beschränkte Betrachtung bildet die mögliche Wirkung deshalb nur unvollständig ab. Umgekehrt dürfen Angaben aus Befragungen zu hypothetisch vermiedenen Anschaffungen nicht ohne Weiteres mit tatsächlich aus dem Bestand entfernten Fahrzeugen gleichgesetzt werden.^{[Bucsky und Juhász (2022)]}

Bei kombiniertem Carsharing kann das stationsbasierte Grundangebot eine ähnliche Funktion übernehmen. Der Free-Floating-Anteil erhöht die Flexibilität, kann aber zugleich zusätzliche Autofahrten ermöglichen und Wege übernehmen, die sonst mit Bus, Bahn, Fahrrad oder zu Fuß zurückgelegt würden.

Beim reinen Free-Floating-Carsharing ist die Befundlage entsprechend uneinheitlicher. Eine Befragung von mehr als 10.000 Nutzern in elf europäischen Städten stellte zwar in allen untersuchten Städten eine Verringerung des privaten Fahrzeugbestands fest. Die errechnete Wirkung unterschied sich jedoch stark zwischen den Städten und beruhte auf Angaben der Nutzer:innen.^{[Jochem et al. (2020)]}

Eine Längsschnittuntersuchung in Basel mit einer Kontrollgruppe kam zu einem deutlich zurückhaltenderen Ergebnis. Nur ein kleiner Teil der untersuchten Mitglieder verringerte seinen privaten Fahrzeugbestand nachweislich infolge der Carsharing-Mitgliedschaft.^{[Becker et al. (2018)]}

Free-Floating-Carsharing kann somit zur Verringerung des privaten Fahrzeugbesitzes beitragen. Seine Wirkung hängt jedoch stärker vom jeweiligen lokalen Kontext und von den ergänzenden verkehrspolitischen Rahmenbedingungen ab, als es die bloße Verfügbarkeit der Fahrzeuge vermuten lässt.

~ Leitachse III: Ermöglichen ~

Die Finanzierungsfrage: Wer zahlt für den Ausbau?

Der beschriebene Ausbau ist mit den aktuellen Finanzierungsstrukturen kaum realisierbar. Er umfasst die Schiene, den städtischen Busverkehr sowie die flexiblen Bedienformen und Mobilitätsstationen. Die Fahrgeldeinnahmen decken nur einen Teil der Betriebskosten und so gut wie keine der Investitionskosten. Aus guten ökonomischen Gründen soll sich das auch nicht ändern. Eine dauerhafte Lösung erfordert deshalb zweierlei, was in Deutschland lange politisch gemieden wurde: verlässlich gesicherte öffentliche Mittel und neue Finanzquellen bei jenen, die vom guten Nahverkehr profitieren, ohne ein Ticket zu lösen. Die Instrumente dafür sind im Ausland erprobt. Das zentrale Hindernis in Deutschland liegt weniger in der ökonomischen Begründbarkeit als in der politischen Durchsetzbarkeit und der dauerhaften Verteilung der Kosten.

Warum Fahrgeldeinnahmen nicht reichen – und nicht reichen sollen

Der Finanzierungsbedarf des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) ergibt sich aus der Differenz zwischen seinen Aufwendungen und den Einnahmen aus Fahrgeldern sowie sonstigen Quellen. Dieser Bedarf wird durch Mittel des Bundes (Regionalisierungs- und GVFG-Mittel), der Länder und der Kommunen gedeckt, beispielsweise über den kommunalen Querverbund oder den öffentlichen Dienstleistungsauftrag. Die Fahrgeldeinnahmen decken jedoch nur einen Teil der Betriebskosten und praktisch keine der Infrastrukturinvestitionen. Das heißt nicht, dass sie unwichtig wären, denn sie tragen einen wesentlichen Teil des Betriebs, wohl aber, dass sich ein gesellschaftlich gewünschtes, dichtes und sozial zugängliches Angebot nicht allein über die Nutzerpreise finanzieren lässt.

Dies ist jedoch kein Versagen, sondern eine Folge der Kostenstruktur. Einerseits sorgen Dichtevorteile dafür, dass mit wachsender Nutzung die Kosten je Fahrgast sinken. Andererseits stiftet ein gut genutztes Netz einen gesellschaftlichen Nutzen in Form von besserer Erreichbarkeit, weniger Stau und geringeren Emissionen. Deshalb übersteigt der volkswirtschaftliche Wert das, was sich über den Fahrpreis hereinholen lässt. Eine öffentliche Mitfinanzierung ist daher ökonomisch gerechtfertigt. Entscheidend ist, welche dauerhaften öffentlichen Mittel und Drittquellen das System tragen.

Der Investitions- und Finanzierungsbedarf

Die Größenordnung ist erheblich: Eine Schätzung von Interessensverbänden aus dem Jahr 2025 beziffert den öffentlichen Finanzbedarf für Schienenwege, Fernstraßen, Nahverkehr und Flottentransformation bis 2030 auf mindestens 390 Milliarden Euro. Für den laufenden ÖPNV-Betrieb rechnen sie mit einer jährlichen Lücke von bis zu 15 Milliarden Euro. Im europäischen Vergleich investierte Deutschland im Jahr 2023 mit rund 115 Euro je Einwohner deutlich weniger in die Schiene als die Schweiz, Österreich oder Luxemburg.^{[Finanzbedarf-Studie (2025)]}

Das im Jahr 2025 geschaffene Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität in Höhe von 500 Milliarden Euro mildert den Investitionsstau, finanziert jedoch keine laufenden Betriebsausgaben.^{[Sondervermögen Infrastruktur (2025)]}

Die beste neue Strecke nützt nichts, wenn auf ihr aus Mangel an gesicherten Betriebsmitteln kein Regionalzug fährt. Abbestellungen von Verkehrsleistungen sind bei den Aufgabenträgern bereits Realität, und der Wegfall der Trassenpreisbremse verschärft diesen Druck (siehe Recht, Zuständigkeit und Finanzierung). Wer den Ausbau der Infrastruktur vorantreibt, muss deshalb auch die langfristige Finanzierung ihres Betriebs sicherstellen. Der Beitrag „Kosten, Finanzierung & Soziale Gerechtigkeit” behandelt den fiskalischen Rahmen, die Schuldenbremse, das Sondervermögen und die durch die Antriebswende wegbrechende Steuerbasis vertiefend.

Welche Finanzierungsmodelle können den öffentlichen Verkehr dauerhaft tragen?

Der öffentliche Verkehr wird grundsätzlich aus mehreren Quellen finanziert. Fahrgäste tragen über die Ticketpreise dazu bei, Bund, Länder und Kommunen setzen allgemeine Steuermittel ein und weitere Einnahmen können von jenen erhoben werden, die von einem guten Verkehrsangebot mittelbar profitieren. Eine langfristig tragfähige Finanzierung beruht deshalb nicht auf einer einzigen Einnahmequelle, sondern auf einer abgestimmten Mischung aus Nutzerfinanzierung, öffentlichen Mitteln und Beiträgen indirekter Nutznießer.^{[ITF/OECD (2024)]}

In Deutschland besteht bereits eine solche Mischfinanzierung. Die Regionalisierungsmittel dienen insbesondere der Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV), während das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) vor allem Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur fördert. Hinzu kommen Mittel der Länder und Kommunen, Fahrgeldeinnahmen, Ausgleichszahlungen und teilweise der kommunale Querverbund.^{[§ 5 Abs. 1 RegG][§ 2 und § 4 GVFG]}

Das Problem liegt weniger im vollständigen Fehlen von Finanzierungsquellen als in ihrer Zersplitterung. Investitionen und Betrieb werden über unterschiedliche Instrumente, staatliche Ebenen und Entscheidungszyklen finanziert. So kann eine Kommune zwar Fördermittel für eine neue Strecke erhalten, es ist jedoch nicht automatisch gesichert, wer das zusätzliche Verkehrsangebot, das Personal und die Instandhaltung dauerhaft finanziert.

Eine mögliche Ergänzung ist die Drittnutzerfinanzierung. Sie folgt dem Nutznießerprinzip: Von einem leistungsfähigen öffentlichen Verkehr profitieren nicht nur die unmittelbar mitfahrenden Personen. Auch Arbeitgeber profitieren von der Erreichbarkeit ihrer Standorte und Grundeigentümer:innen können von steigenden Lagequalitäten profitieren. Darüber hinaus wird der Straßenverkehr durch weniger Stau und Parkdruck entlastet. Solche mittelbaren Vorteile können eine Beteiligung zusätzlicher Gruppen an der Finanzierung begründen.^{[Bracher et al. (2014)]}

Baden-Württemberg hat hierfür im März 2025 mit dem kommunalen Mobilitätspass einen ersten landesrechtlichen Rahmen geschaffen. Stadt- und Landkreise sowie große Kreisstädte können einen Beitrag von Einwohner:innen oder Kfz-Halter:innen erheben. Die Beitragspflichtigen erhalten dafür grundsätzlich ein gleichwertiges Guthaben für den Erwerb von Zeitkarten. Darüber hinaus verbleibende Einnahmen können zur Finanzierung zusätzlicher Verbesserungen des öffentlichen Verkehrs verwendet werden.^{[§§ 14–21 LMG Baden-Württemberg]}

Internationale Beispiele setzen an unterschiedlichen Stellen an. So finanziert die Schweiz den Betrieb, den Substanzerhalt und den Ausbau ihrer Eisenbahninfrastruktur über den unbefristeten Bahninfrastrukturfonds. In Wien wird von Arbeitgebern eine zweckgebundene Dienstgeberabgabe für den U-Bahn-Bau erhoben. In Frankreich können die zuständigen Mobilitätsbehörden Arbeitgeber mit mehr als zehn Beschäftigten über die versement mobilité an der Finanzierung des örtlichen Mobilitätsangebots beteiligen.^{[Bundesamt für Verkehr (2025)][Stadt Wien (2026)][Urssaf (2026)]}

Die Modelle sind nicht gegeneinander austauschbar. Die ausländischen Instrumente ergänzen eine öffentliche Grundfinanzierung, ohne diese zu ersetzen.

Aus dem Vergleich ergibt sich kein einzelnes Vorbild, das Deutschland lediglich übernehmen müsste. Es werden jedoch Anforderungen an eine tragfähige Finanzierung erkennbar: Mittel für Betrieb, Erhalt und Ausbau müssen gemeinsam und über mehrere Jahre hinweg geplant werden und die Aufgabenträger benötigen eine verlässliche Grundfinanzierung durch Bund und Länder. Zweckgebundene Beiträge von Nutznießern können zusätzliche Angebote ermöglichen, diese Grundfinanzierung aber nicht ersetzen. Abgabengebiet, Beitragspflicht und Verwendung müssen zudem so aufeinander abgestimmt sein, dass zwischen Nutzen und Belastung ein nachvollziehbarer Zusammenhang besteht.

Warum Deutschland bei neuen Finanzierungsquellen zögert

In Deutschland stoßen neue Finanzierungsinstrumente auf politische, rechtliche und administrative Hürden. Einwohnerbeiträge werden von Nichtnutzer:innen als Belastung kritisiert, Arbeitgeberabgaben von Unternehmen als zusätzlicher Kostenfaktor und fahrzeugbezogene Beiträge von Menschen, die mangels Alternativen auf das Auto angewiesen sind, als Benachteiligung. Zudem stellt sich die Frage, welche staatliche Ebene eine Abgabe einführen darf und wer über ihre Einnahmen entscheidet.

Diese Einwände sind nicht bedeutungslos. Sie sprechen jedoch eher für eine sozial und räumlich differenzierte Ausgestaltung als für einen vollständigen Verzicht auf neue Finanzierungsquellen. Sozialausnahmen, Mobilitätsguthaben, ein belastbares Mindestangebot und eine transparente Zweckbindung können die Akzeptanz erhöhen.

Der entscheidende Schritt besteht deshalb nicht in der Suche nach einer einzigen neuen Abgabe. Erforderlich ist ein dauerhaftes Finanzierungssystem, das eine verlässliche Grundfinanzierung mit ergänzenden lokalen Instrumenten verbindet. Die genaue Ausgestaltung, Verteilungswirkung und soziale Abfederung dieser Instrumente werden im Beitrag „Kosten, Finanzierung & Soziale Gerechtigkeit“ vertieft.

Steuerung, Mobilitätsgarantie und Resilienz: verlässlich und krisenfest

In den vorangegangenen Abschnitten wurde beschrieben, was aufgebaut werden soll, wer die Kosten trägt und welche Engpässe die Umsetzung bremsen. All dies wird durch Steuerung zusammengeführt. Damit ist die Art und Weise gemeint, wie Zuständigkeiten, Finanzierung, Standards und Krisenvorsorge organisiert sind.

Ein öffentlicher Verkehr, der heute von jährlicher Improvisation, kommunaler Kassenlage und knappen Margen abhängt, muss in einen verwandelt werden, der ein garantiertes Mindestmaß verlässlich erbringt und Krisen standhält. Drei Dinge sind dafür entscheidend: klare, dauerhafte Verantwortlichkeiten, ein verbindlicher Mindeststandard in Form einer Mobilitätsgarantie und eine bewusst eingebaute Krisenfestigkeit. Keines davon ist umsonst.

Steuerung: weg von der jährlichen Improvisation

Die Zuständigkeit für den öffentlichen Verkehr ist auf Bund, Länder, Kommunen, Aufgabenträger, Verbünde und Unternehmen verteilt. Diese Vielzahl verwischt die Verantwortung. Das zeigte sich am wiederkehrenden Ringen zwischen Bund und Ländern um die Regionalisierungsmittel und den Ausgleich für das Deutschlandticket. Inzwischen sind beide bis 2030 bzw. 2031 fortgeschrieben, allerdings erst nach langen Verhandlungen und ohne Antwort auf die Frage, wie ein ausgeweitetes Angebot dauerhaft betrieben werden soll.^{[§§ 5 und 9 RegG]} Ein Anfang 2026 vorgelegtes Policy Paper des Deutschen Instituts für Urbanistik hält kurzfristig Stabilisierungshilfen gegen weitere Angebotskürzungen und langfristig eine verbindliche Verständigung von Bund, Ländern und Kommunen für nötig.^{[Walk (2026)]}

Was es braucht, ist daher weniger eine neue Behörde als eine dauerhafte Ordnung mit klaren Verantwortlichkeiten und einer über mehrere Jahre gesicherten Finanzierung, damit Unternehmen und Aufgabenträger planen können. Ob der ÖPNV für Kreise und kreisfreie Städte eine Pflichtaufgabe oder eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe ist, legt das jeweilige ÖPNV-Gesetz des Landes fest. Wo er freiwillig ist, sparen defizitäre Haushalte nach Einschätzung des Difu oft zuerst beim Nahverkehr. Eine verlässliche Ordnung würde die Qualität des Nahverkehrs unabhängiger von der Kassenlage einzelner Kommunen machen.^{[Walk (2026)]}

Die Mobilitätsgarantie: ein Mindeststandard als Daseinsvorsorge

Um aus guten Absichten einen belastbaren Anspruch zu machen, bietet sich ein verbindlicher Mindeststandard in Form einer Mobilitätsgarantie an. Diese legt fest, dass alle Räume – abgestuft nach Siedlungsstruktur – ein Grundangebot erhalten: einen planbaren Takt, zumindest in den Hauptverkehrszeiten, der barrierefrei und wohnortnah ist. Damit wird das Grundproblem fehlender Verbindungen von einer Frage des lokalen Wohlwollens zu einer Frage der Daseinsvorsorge. Das baden-württembergische Beispiel (siehe Flexible Bedienformen und ländlicher Raum) zeigt Chancen und Grenzen. In nachfrageschwachen Räumen ist ein solches Ziel nur mit flexiblen Bedienformen erreichbar. Schon die erste Stufe für die Hauptverkehrszeit musste wegen Personalmangels von 2026 auf 2030 verschoben werden.^{[ZfK (2024)]}

Dabei ist jedoch zu unterscheiden, dass diese Bedienstandard-Garantie nicht mit der gleichnamigen Erstattungsgarantie mancher Verbünde zu verwechseln ist. Letztere erstatten etwa in Nordrhein-Westfalen ab einer Verspätung von zwanzig Minuten die Kosten für Taxi, Sharing oder Fernzug. Die kommunalen Spitzenverbände in Baden-Württemberg bestehen daher darauf, dass eine landesweit verbindliche Garantie die Finanzierungsverantwortung des Landes begründet und der kommunale Mobilitätspass nur zusätzliche Angebote umfassen darf, nicht den garantierten Mindeststandard.^{[Verkehrsministerium BW – Mobilitätsgarantie]} Ohne gesicherte Mittel und ohne Fahrpersonal bleibt die Mobilitätsgarantie ein politisches Versprechen.

Resilienz: Krisenfestigkeit kostet, aber zahlt sich aus

Ein verlässliches System muss schließlich auch Krisen standhalten können. Die jüngere Vergangenheit hat gezeigt, wie verwundbar es ist. So konnte der pandemiebedingte Einbruch der Fahrgastzahlen in den Jahren 2020 und 2021 nur durch einen Rettungsschirm von Bund und Ländern aufgefangen werden. Die Hochwasser von 2021 zerstörten ganze Bahnstrecken, während Hitzewellen Gleise verwerfen und Oberleitungen stören. Hinzu kommen Energiepreisschocks und die wachsende Bedrohung der digitalen Systeme durch Cyberangriffe. Die EU hat mit der Richtlinie über die Resilienz kritischer Einrichtungen darauf reagiert, welche Deutschland mit dem seit März 2026 geltenden KRITIS-Dachgesetz umsetzt. Betreiber kritischer Anlagen, auch im Verkehrssektor, müssen sich registrieren und spätestens zehn Monate danach Resilienzmaßnahmen umsetzen. Diese Pflichten greifen damit ab 2027.^{[RL (EU) 2022/2557][KRITIS-DachG]} Krisenfestigkeit verlangt deshalb mehr als Effizienz: Ausweichkapazitäten und Umleitungsmöglichkeiten, Reserven und Pufferzeiten, eine an den Klimawandel angepasste Infrastruktur, abgesicherte digitale Systeme mit manueller Rückfallebene und eine Finanzierung, die einen Einbruch übersteht.

Damit tritt ein grundsätzlicher Zielkonflikt zutage. Effizienz erfordert eine hohe Auslastung, schlanke Budgets und knappe Reserven, während Resilienz das Gegenteil verlangt: Redundanz, Puffer und Spielraum. Ein Netz, dessen wichtigste Korridore zu 125 Prozent ausgelastet sind, ist zwar hocheffizient, zugleich aber auch zerbrechlich, da bereits eine Störung das gesamte System beeinträchtigt.^{[DB InfraGO (2024/25)]} Krisenfestigkeit kostet zwar Geld und Kapazität, zahlt sich im Krisenfall jedoch aus. Zudem ist ein verlässliches, krisenfestes Angebot die Voraussetzung dafür, dass Menschen es überhaupt nutzen.

Woran sich Fortschritt messen lässt

Wer steuern will, muss messen. Und zwar die richtigen Dinge. Da der Maßstab dieser Analyse die Erreichbarkeit und nicht die bloße Beförderungsleistung ist, sollte auch der Erfolg daran gemessen werden und nicht allein an den Fahrgastzahlen. Eine Auswahl von Kennzahlen macht den Fortschritt überprüfbar.

Hinweis: Die Fahrgastzahlen sind und bleiben eine wichtige Betriebskennzahl, genügen aber allein nicht als Erfolgsmaßstab. Sie sollten daher gemeinsam mit den Faktoren Erreichbarkeit, Angebotsumfang, Verlagerungswirkung und gesellschaftlicher Teilhabe bewertet werden.

Die Auswahl folgt der Leitlinie dieses Beitrags: Es geht nicht darum, wie viel gefahren wird, sondern wie gut Menschen ihre Ziele auch ohne eigenes Auto erreichen.

Fazit: Wirkung entsteht im Zusammenspiel

Bus, Bahn und Sharing-Angebote sollen die Verkehrswende vorantreiben, doch bislang übernehmen sie diese Rolle nur teilweise. Der motorisierte Individualverkehr dominiert nach wie vor sowohl die Verkehrsleistung als auch die Zahl der Wege. Wie sich das ändern lässt, war die Leitfrage dieses Beitrags.

Es gibt kein einzelnes Mittel, das die Verkehrswende herbeiführt. Erfolgreich wird der öffentliche Verkehr erst im Zusammenspiel von Angebot, Finanzierung, Steuerung und veränderten Rahmenbedingungen für den Autoverkehr.

Die Bausteine und ihre Grenzen

Ausgangspunkt ist die Einsicht, dass es den „öffentlichen Verkehr“ als einheitliches Gebilde nicht gibt: Jedes Verkehrsmittel hat seine Aufgabe. Über mittlere und große Entfernungen hinweg ist die Schiene die zentrale Achse. Beim Deutschlandtakt wird das Netz vom Fahrplan her gedacht, bei der Korridoranierung werden die überlasteten Strecken erneuert und das größte Verlagerungspotenzial je investiertem Euro liegt im schienengebundenen Nahverkehr der Ballungsräume. In der Stadt brauchen Bus und Straßenbahn Vorrang vor dem Auto, vor allem aber Verlässlichkeit und Barrierefreiheit. Was zum Umstieg bewegt, ist nicht das Neue, sondern die Qualität. In ländlichen Regionen stößt der Linienbus an seine wirtschaftliche Grenze. Flexible, nachfragegesteuerte Bedienformen können dort ein Grundangebot sichern, den Linienverkehr aber nicht ersetzen, wenn die Nachfrage hoch ist.

Die verbindende Ebene setzt dort an, wo die Reisekette noch hakt. Das Deutschlandticket hat das lange für unmöglich Gehaltene erreicht: einen einzigen, bundesweit gültigen Tarif. Es entlastet regelmäßige Nutzer spürbar. Als Pull-Maßnahme bleibt seine Verlagerungswirkung jedoch begrenzt, wenn es kein gutes Angebot gibt und das Auto nicht unattraktiver gemacht wird. Die Digitalisierung kann die letzten Hürden beim Finden, Buchen und Bezahlen senken, doch die beste App stellt keinen zusätzlichen Bus bereit. Die Wirkung des Sharings hängt von seiner Ausgestaltung ab: Stationsbasiertes Carsharing kann private Autos ersetzen, frei abgestellte Leih-Tretroller hingegen häufig nur Fußwege. Sharing leistet vor allem dann einen Beitrag, wenn es gesteuert und an Knotenpunkte angebunden wird. Für alle drei Bausteine gilt: Tarif, App und Sharing wirken nur, wenn sie auf ein verlässliches Angebot treffen und durch passende Rahmenbedingungen für den Autoverkehr ergänzt werden.

Geld, Personal und Steuerung

Nichts davon ist umsonst oder schnell zu haben. Ein dichtes und sozial zugängliches Angebot lässt sich nicht allein über die Fahrpreise finanzieren. Die Finanzierungslücke ist kein Betriebsfehler, sondern systemimmanent: Ein dichtes, leistungsfähiges und sozial zugängliches Verkehrsangebot verursacht Kosten, die sich nicht allein über Fahrgeldeinnahmen decken lassen.Eine dauerhafte Finanzierung verlangt gesicherte öffentliche Mittel und eine Finanzierung durch Drittnutzer. Beides ist im Ausland erprobt, beispielsweise in der Schweiz, in Wien und in Frankreich. Die Hürde ist vor allem politisch: Es geht um Durchsetzbarkeit und die dauerhafte Verteilung der Kosten. Selbst mit Geld sind Engpässe nicht zu vermeiden: der akute Mangel an Fahrpersonal, langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie hohe Baukosten bei knapper Kapazität verzögern das Ergebnis. Zusammengehalten wird das Ganze durch eine Steuerung mit klaren, dauerhaften Verantwortlichkeiten, einer verbindlichen Mobilitätsgarantie als Teil der Daseinsvorsorge und einer Krisenfestigkeit, die das System durch Nachfrageeinbrüche, Hochwasser, Energiekrisen und Cyberangriffe trägt.

Warum kein Einzelmittel genügt

Kein einzelnes Mittel – sei es das Deutschlandticket, der autonome Kleinbus, eine App oder eine neue Straßenbahnlinie – kann allein einen nennenswerten Teil der Autofahrten auf Bus und Bahn verlagern, da jedes eine begrenzte Reichweite hat. Vielmehr müssen Angebot und Rahmenbedingungen für den Autoverkehr, Tarif und Digitalisierung, gesteuertes Sharing, gesicherte Finanzierung, Personal, schnellere Planung und klare Steuerung ineinandergreifen. Besonders wichtig sind dabei zwei Voraussetzungen: die Substanz – ein verlässliches, dichtes Angebot, das die Menschen im Alltag trägt – und die Rahmenbedingungen für den Autoverkehr, die den Umstieg nahelegen. Wo beides zusammenkommt, wie in den hier mehrfach genannten Vorbildern, trägt der öffentliche Verkehr einen weit größeren Teil der Last.

Die ökonomische Begründung und die Instrumente liegen vor, sie sind im In- und Ausland erprobt. Offen ist vor allem, ob Bund, Länder und Kommunen den öffentlichen Verkehr dauerhaft angemessen finanzieren, verbindliche Standards setzen und die Engpässe über viele Jahre gemeinsam abarbeiten. Bus, Bahn und Sharing können eine autoärmere Mobilität ermöglichen – aber nur als abgestimmtes Gesamtkonzept und nur, wenn ein verlässliches Angebot und wirksame Rahmenbedingungen für den Autoverkehr ebenso ernst genommen werden wie die sichtbaren Einzelmaßnahmen.

Was zuerst, was später

Nur weil kein Einzelmittel genügt, heißt das nicht, dass alles gleichzeitig fertig werden muss. Einige Maßnahmen zeigen schnell Wirkung, andere brauchen viele Jahre. Es ist deshalb sinnvoll, eine Reihenfolge zu wählen, die zunächst schnelle Verbesserungen umsetzt, ohne die langfristigen Vorhaben aufzuschieben.

Hinweis: Die Zeithorizonte bezeichnen den Zeitpunkt, zu dem die Wirkung voraussichtlich eintritt, nicht den Beginn der Arbeiten. Langfristige Vorhaben müssen frühzeitig geplant, finanziert und genehmigt werden. Kurzfristige Verbesserungen können dagegen bereits im bestehenden Netz umgesetzt werden.

Kurzfristige Maßnahmen schaffen sichtbare Verbesserungen und Vertrauen, mittelfristige Maßnahmen machen das Netz alltagstauglicher und langfristige Maßnahmen sichern seine Leistungsfähigkeit. Da die großen Vorhaben viele Jahre Vorlauf benötigen, müssen sie parallel zu den schnellen Verbesserungen angestoßen werden.