Das Rückgrat der Verkehrswende: von Verkehrsleistung zur Erreichbarkeit

Maßstab für den Ausbau von Bus, Bahn und geteilten Angeboten ist nicht die Verkehrsmenge, sondern die Erreichbarkeit ohne eigenes Auto. Wer Verkehr verlagern möchte, muss deshalb fragen, welche Ziele Menschen im Alltag zuverlässig, schnell und bezahlbar erreichen können und mit welchen Verkehrsmitteln sich diese Aufgabe je nach Raumtyp am besten lösen lässt. Geteilte Angebote stehen dabei nicht gleichrangig neben Bus und Bahn, sondern ergänzen sie. Sie können Reiseketten schließen und private Autos ersetzen, wenn sie reguliert und an Knotenpunkte angebunden werden.

Das Auto dominiert nach wie vor – und zwar nicht nur anteilig, sondern auch in absoluten Größen. So wurden 1991 im motorisierten Individualverkehr rund 714 Milliarden Personenkilometer zurückgelegt, 2024 waren es bereits rund 882 Milliarden.^{[DLR (2022)], [BMV (2026)]} Damit kamen seit der Wiedervereinigung fast 170 Milliarden Personenkilometer hinzu. Bus und Bahn legten ebenfalls zu, allerdings starteten sie von einem deutlich niedrigeren Niveau: Der Schienenverkehr stieg von rund 57 Milliarden Personenkilometern im Jahr 1991 auf knapp 110 Milliarden im Jahr 2024. Im gleichen Zeitraum ging der öffentliche Straßenpersonenverkehr mit Bus, Straßenbahn und U-Bahn von rund 82 auf knapp 69 Milliarden Personenkilometer zurück. Zusammen erreichten Bus und Bahn im Jahr 2024 damit rund 179 Milliarden Personenkilometer – etwa 40 Milliarden mehr als im Jahr 1991. Sie stellen jedoch weiterhin nur einen Bruchteil der fast 900 Milliarden Personenkilometer des motorisierten Individualverkehrs dar. Da die Treibhausgasemissionen des Verkehrs seit 1990 kaum zurückgegangen sind, setzt eine wirksame Verkehrswende die Verlagerung eines erheblichen Teils dieser Pkw-Fahrten voraus.^{[Umweltbundesamt – Treibhausgase (2025)]}

Von Verkehrsleistung zur Erreichbarkeit

Die Debatte über den öffentlichen Verkehr wird häufig unter verkehrsleistungsorientierten Gesichtspunkten geführt und anhand von zurückgelegten Kilometern, Fahrgastzahlen oder der Zahl der Fahrten gemessen. In der planungswissenschaftlichen Diskussion rückt hingegen die Erreichbarkeit in den Mittelpunkt. Dabei geht es um die Frage, wie gut sich Ziele wie Arbeit, Bildung, Versorgung und soziale Kontakte mit vertretbarem Aufwand an Zeit und Geld erreichen lassen.^{[Geurs/van Wee (2004)]} Dieser Ansatz ist nicht neu: Bereits 1959 beschrieb Hansen Erreichbarkeit als das Potenzial an Gelegenheiten, das von einem Ort aus zugänglich ist.^{[Hansen (1959)]} Für die Bewertung von Verkehrsangeboten verschiebt diese Sichtweise den Maßstab: Es zählt der Zugang zu Gelegenheiten bei möglichst geringem Aufwand.

Aus dieser Perspektive ergeben sich zwei Konsequenzen, die für die weitere Betrachtung leitend sind. Zum einen ist Verkehr kein Selbstzweck: Ein zusätzlich gefahrener Kilometer ist kein Erfolg, sondern ein Aufwand, der sich nur rechtfertigt, wenn er Erreichbarkeit schafft. Zum anderen wirkt dasselbe Verkehrsangebot je nach räumlichem Kontext unterschiedlich: Eine zusätzliche Buslinie erschließt in einer dichten Stadt ein Vielfaches der Gelegenheiten, die sie in einer zersiedelten Region erreicht. Die konkrete Wechselwirkung von Siedlungsstruktur und Verkehrsangebot wird an anderer Stelle behandelt und hier nur als Bezugsrahmen vorausgesetzt.

Das Verkehrsmittel folgt der Aufgabe: ein technologieneutraler Maßstab

Diese Sichtweise hat unmittelbare Auswirkungen auf die Wahl der Verkehrsmittel. Häufig richten sich Diskussionen über den Ausbau des öffentlichen Verkehrs auf das System selbst – U-Bahn, Stadtbahn, Bus oder Magnetschwebebahn – und weniger auf die zu erfüllende Verkehrsaufgabe. Aus Sicht der Erreichbarkeit ist jedoch nicht die Technik das Ziel, sondern der Zugang zu Gelegenheiten zu vertretbaren Kosten. Daraus folgt ein technologieneutraler Maßstab: Das geeignete System ergibt sich aus der Nachfrage, der benötigten Kapazität, den Kosten und dem räumlichen Kontext. Das Prestige oder der symbolische Wert eines Verkehrsmittels spielen keine Rolle.

Jedes System hat seinen berechtigten Anwendungsbereich: die hochkapazitive, aber teure U-Bahn auf stark frequentierten Strecken, die Stadtbahn auf dicht befahrenen städtischen Strecken, der bevorrechtigte Bus auf mittleren Strecken und die Schnellbuslösung, wenn rasch und mit überschaubarem Aufwand ein besseres Angebot geschaffen werden soll. Problematisch ist nicht die Wahl einer bestimmten Technik. Problematisch wird es jedoch, wenn ein hochkapazitives System zum Selbstzweck wird oder eine günstigere, passende Lösung aus Prestigegründen verworfen wird. Die konkreten Unterschiede in Kapazität, Kosten und Netzintegration werden im Folgenden erläutert,.

Angebot schafft Nachfrage – und die Grenzen dieser These

Ein zweiter Grundgedanke betrifft das Verhältnis von Angebot und Nachfrage. Beim Pkw hängt der individuelle Nutzen kaum davon ab, wie viele andere ebenfalls Auto fahren. Das eigene Fahrzeug steht jederzeit vor der Tür und zusätzliche Nutzer verbessern dieses Angebot nicht, sondern verschlechtern es eher, da sie Stau und Konkurrenz um Parkplätze erzeugen. Im öffentlichen Verkehr verläuft der Zusammenhang umgekehrt: Hier steigt die Attraktivität mit der Zahl der Nutzer, da eine größere Nachfrage ein dichteres Angebot ermöglicht. Bereits 1972 zeigte Mohring, dass ein dichterer Takt, der der Nachfrage entspricht, die Wartezeiten verkürzt: Mit wachsender Nutzung sinken die Kosten je Fahrgast.^{[Mohring (1972)]} Daraus folgt ein sich selbst verstärkender Zusammenhang: Ein dichteres Angebot senkt die Reise- und Wartezeit und gewinnt Fahrgäste. Die höhere Nachfrage rechtfertigt wiederum ein dichteres Angebot. Umgekehrt gilt derselbe Mechanismus für ausgedünnte Netze, in denen sinkende Nachfrage und schrumpfendes Angebot einander verstärken.

Dieser Zusammenhang stützt die wiederkehrende These, dass das Angebot die Nachfrage schafft. Er ist jedoch von beiden Seiten begrenzt. Erstens kehrt sich der Effekt an der Kapazitätsgrenze um. Überfüllte Fahrzeuge und überlastete Knotenpunkte verlängern die Reisezeit, sodass sich der Vorteil bei sehr hoher Nachfrage ins Gegenteil verkehrt.^{[Mohring (1972)]} Zweitens, und für die Verkehrswende entscheidender, genügt ein besseres Angebot allein nicht, um den Umstieg vom Pkw zu erreichen. Ein attraktiveres öffentliches Angebot – die Pull-Seite – verbessert die Alternative, beseitigt aber nicht die Vorteile des Autos. Solange das Auto schneller, jederzeit verfügbar und in der wahrgenommenen Kostenrechnung günstiger ist, gewinnt ein besseres Bus- und Bahnangebot zwar Fahrgäste hinzu, ersetzt jedoch nur einen Teil der Autofahrten und erzeugt teils sogar zusätzlichen Verkehr, der vorher nicht zurückgelegt wurde. Einen deutlichen Verlagerungseffekt erzielen erst kombinierte Maßnahmenpakete, die das verbesserte Angebot mit restriktiven Instrumenten verbinden, also mit Maßnahmen, die das Autofahren weniger bequem, teurer oder weniger flächenprivilegiert machen. Beispiele hierfür sind Parkraumbewirtschaftung, Bepreisung, Flächenumverteilung und Geschwindigkeitsdämpfung (die Push-Seite).^{[Duranton/Turner (2011)]} Push und Pull bedingen einander: Die Pull-Seite schafft die zumutbare Alternative, ohne die Restriktion politisch und sozial kaum vertretbar ist; restriktive Maßnahmen machen den Wechsel im Alltag naheliegender. Ohne begleitende Push-Maßnahmen bleibt der Verlagerungseffekt vieler Angebotsverbesserungen begrenzt. Die konkrete Ausgestaltung dieser restriktiven Instrumente wird gesondert behandelt; im Vordergrund steht hier die Angebots- und Vernetzungsseite.

Der Reisezeit- und Preisnachteil als Umstiegshürde

Die zentrale Hürde beim Umstieg liegt im Alltag. Auf vielen Verbindungen ist das Auto schneller, jederzeit verfügbar und in der wahrgenommenen Kostenrechnung günstiger, da seine Fixkosten ohnehin gebunden sind und meist nur die Kraftstoffkosten berücksichtigt werden. Diese verzerrte Kostenwahrnehmung verstärkt den Nachteil des öffentlichen Verkehrs: Die Vollkosten des Autos – Anschaffung, Wertverlust, Versicherung und Steuer – werden als bereits getätigte Ausgaben ausgeblendet, während der Fahrpreis von Bus und Bahn bei jeder Fahrt unmittelbar sichtbar ist. Hinzu kommt eine unterschiedliche Akzeptanz: Hohe laufende Ausgaben für das eigene Auto werden hingenommen, während Tariferhöhungen im öffentlichen Verkehr auf größeren Widerstand stoßen. Der objektive Vergleich, bei dem die Vollkosten je Kilometer häufig zugunsten von Bus und Bahn ausfallen, dringt deshalb nur begrenzt durch. Zum Kostenbild tritt der Zeitnachteil hinzu: Dem Pkw steht im öffentlichen Verkehr eine Reisekette aus Fußweg, Wartezeit, Fahrt und Umstieg gegenüber. Reisezeitvergleiche zeigen, dass die Bahn vor allem auf gut ausgebauten Verbindungen mittlerer Länge konkurrenzfähig ist; in der Fläche fällt sie bei einer Tür-zu-Tür-Betrachtung jedoch häufig zurück. Reisezeit, Taktung und Zuverlässigkeit entscheiden damit ebenso über den Umstieg wie der Preis.

Ein Vergleich macht die Größenordnungen deutlich: Ein einzelner Pkw-Fahrstreifen befördert bei üblicher Besetzung mit etwa 1,5 Personen rund 2.800 Menschen pro Stunde. Eine Straßenbahn auf eigenem Gleiskörper transportiert das Drei- bis Fünffache, eine U-Bahn das Zehnfache und eine S-Bahn noch mehr.^{[Bundestag WD (2024)]}

Entgegen einem verbreiteten Bild ist nicht der Tunnel das entscheidende Merkmal der U-Bahn, sondern der vollständig unabhängige, kreuzungsfreie Bahnkörper. Rechtlich ist die U-Bahn eine Bahn nach der Straßenbahn-Bau- und Betriebsordnung (BOStrab), die ausschließlich auf eigener, vom übrigen Verkehr getrennter Trasse verkehrt und sich mit keinem anderen Verkehrsmittel höhengleich kreuzt.^{[PBefG / BOStrab], [VDV – Definition U-Bahn]} Diese Trasse kann im Tunnel, ebenerdig oder als Hochbahn verlaufen. Entscheidend sind die Kreuzungsfreiheit sowie die hohe Geschwindigkeit, dichte Zugfolge und Automatisierung. Die Stadtbahn nutzt überwiegend besondere, aber nicht durchgängig kreuzungsfreie Bahnkörper und mischt sich abschnittsweise unter den Straßenverkehr. Die Straßenbahn fährt dagegen großenteils im Straßenraum. Gerade diese Unabhängigkeit erklärt die Kosten: Ein kreuzungsfreier Bahnkörper erfordert Tunnel oder Hochbahnen und damit den mit Abstand höchsten Investitionsaufwand je Kilometer. Deshalb rechnet sich die U-Bahn nur auf hochbelasteten Achsen.

Die Leistungsfähigkeit des Busverkehrs ist besonders breit gefächert. Ein einfacher Bus auf eigener Spur bewegt sich im oben genannten Bereich. Ein Bus-Rapid-Transit-System kann dagegen durch eigene Trassen, Überholmöglichkeiten, Haltestellen mit Fahrscheinkauf vor dem Einstieg und lange Gelenkbusse weit mehr leisten. Während Lehrbücher die Kapazität von BRT lange bei rund 20.000 Personen je Stunde und Richtung ansetzten, erreicht das System TransMilenio in Bogotá gemessene 43.000 und rechnerisch bis zu 48.000 Personen.^{[Hidalgo u. a. (2013)]} BRT bezeichnet somit keinen festen Kapazitätswert, sondern reicht je nach baulichem Ausbau von einer einfachen Buslinie bis nahe an die Leistung einer U-Bahn – zu deutlich geringeren Baukosten, allerdings mit höherem Personal- und Flächenaufwand im oberen Leistungsbereich.

Die laufenden Betriebskosten von Bus und Schiene liegen jeweils deutlich unter 0,50 Euro je Personenkilometer.^{[Bundestag WD (2024)]} Die Magnetschwebebahn fällt aus diesem Vergleich heraus. Sie ist mit dem vorhandenen Schienen- und Straßenbahnnetz nicht kompatibel, benötigt eine durchgehend eigene Infrastruktur und blieb weltweit bislang ein Nischensystem, etwa als Flughafenanbindung in Shanghai.^{[BMDV/TTK (2021)]} Das frühere deutsche Transrapid-Projekt in München wurde 2008 nach einer deutlichen Kostensteigerung aufgegeben.^{[Tagesspiegel (2008)]} Auch das neuere Transport System Bögl (TSB) ändert an dieser Grundfrage nur teilweise etwas: Es ist nicht als Hochgeschwindigkeitsbahn, sondern als automatisiertes Nahverkehrssystem auf eigener Trasse konzipiert und kann auf einzelnen Sonderkorridoren Vorteile haben.^{[BMDV/TTK (2021)]} Belastbare Aussagen zu Kosten, Betrieb und langfristiger Instandhaltung beruhen jedoch bislang vor allem auf Herstellerangaben und Modellrechnungen.^{[BMDV/TTK (2021)]} Die Untersuchung in Nürnberg zeigt zudem das zentrale Problem der Systemtrennung: Zwar erschien das TSB technisch machbar, jedoch schnitt es aufgrund des zusätzlichen Umstiegs gegenüber einer durchgebundenen Straßenbahn verkehrlich schwächer ab. Für den isolierten Abschnitt konnte keine Förderwürdigkeit nachgewiesen werden.^{[Stadt Nürnberg/PTV/TTK (2024)]} Auch hier gilt daher: Nicht die technische Faszination, sondern die wirtschaftliche, netzverträgliche Lösung der Verkehrsaufgabe ist entscheidend.

Wie werden Angebote verknüpft?

Wer mit öffentlichen Verkehrsmitteln fährt, legt selten nur eine einzelne Fahrt zurück, sondern eine ganze Reisekette: den Weg zur Haltestelle, die Wartezeit, die Fahrt selbst, gegebenenfalls einen oder mehrere Umstiege und den Weg vom Ausstieg zum Ziel. Für die Bewertung eines Angebots ist diese Tür-zu-Tür-Betrachtung maßgeblich, denn die Kette ist nur so stark wie ihr schwächstes Glied: Ein dichter Takt nützt beispielsweise wenig, wenn der Zugangsweg zur Haltestelle lang ist oder ein unzuverlässiger Anschluss die Kette reißen lässt.

In der Verkehrswissenschaft werden die Belastungen entlang dieser Kette als Widerstände bezeichnet. Empirische Studien haben gezeigt, dass Geh- und Wartezeiten etwa doppelt so belastend empfunden werden wie die gleiche Zeit im Fahrzeug.^{[Wardman (2004)]} Noch stärker wirkt der Umstieg: Über die zusätzliche Geh- und Wartezeit hinaus empfinden Fahrgäste die Unterbrechung der Reise als zusätzliche Belastung. Dieser reine Umsteigewiderstand entspricht Schätzungen zufolge einer Verlängerung der Fahrzeit um 15 bis 18 Minuten. Eine Verbindung mit Umstieg muss also erheblich schneller sein als eine direkte Verbindung, um als gleichwertig wahrgenommen zu werden.^{[García-Martínez u. a. (2018)]}

Daraus folgt zweierlei. Einerseits steigern Maßnahmen, die über die reine Fahrzeit hinausgehen – wie kurze, sichere Zugangswege, verlässliche Anschlüsse, Echtzeitinformationen und komfortable Umsteigeanlagen – den Nutzen eines Angebots überproportional.

Andererseits wäre es falsch, Umstiege um jeden Preis zu vermeiden. Ein Netz ohne Umstiege müsste jede Verbindung direkt bedienen und wäre entsprechend grobmaschig und selten. Leistungsfähige Netze setzen deshalb bewusst auf Umstiege, senken aber deren Widerstand durch dichte Takte, abgestimmte Anschlüsse und kurze Wege am Knoten. Der integrale Taktfahrplan, der in Kapitel 5 behandelt wird, verfolgt im Kern nur ein Ziel: den Umsteigewiderstand im gesamten Netz so gering wie möglich zu halten.

Barrierefreiheit als Grundbegriff

Barrierefreiheit ist die Voraussetzung für eine gleichberechtigte Teilhabe am Verkehr. Das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) schreibt seit 2013 das Ziel einer vollständigen Barrierefreiheit des ÖPNV bis zum 1. Januar 2022 vor, welches vielerorts verfehlt wird.^[PBefG]

Siedlungsstruktur und Erreichbarkeit: der unterschätzte Hebel

Für die Erreichbarkeit ist neben dem Verkehrsangebot auch die Lage der Ziele maßgeblich. Die Siedlungsstruktur ist somit ein wichtiger Faktor für die Verkehrswende, der in der Debatte über Fahrzeuge und Fahrpläne oft übersehen wird. Jede Entscheidung über die Nutzung von Flächen ist faktisch auch eine Verkehrsentscheidung. Dieser Zusammenhang wirkt in beide Richtungen: Ein gutes Verkehrsangebot macht Standorte attraktiv und eine kompakte Siedlung macht wiederum ein gutes Verkehrsangebot erst möglich.

Dichte entscheidet über die Tragfähigkeit

Öffentlicher Verkehr ist nur ab einer gewissen Mindestzahl an Menschen je Fläche wirtschaftlich. Je dichter und durchmischter ein Gebiet bebaut ist, desto mehr Fahrgäste erreicht eine Linie auf gegebener Länge und desto eher trägt sich ein attraktiver Takt. Eine Meta-Analyse von Ewing und Cervero zeigt, dass nicht allein die Dichte, sondern ihr Zusammenspiel mit Nutzungsmischung, Wegenetz und Haltestellennähe das Verkehrsverhalten prägt. Maßgeblich sind fünf Elemente: Dichte, Mischung, Gestaltung, Zielerreichbarkeit und Haltestellennähe.^{[Ewing/Cervero (2010)]} Derselbe Angebotsausbau wirkt je nach Siedlungsstruktur deshalb völlig unterschiedlich: Eine zusätzliche Buslinie erschließt im Verdichtungsraum ein Vielfaches der Wege, die sie in zersiedelter Lage erreicht.

Wie stark sich dies auf die Nutzung auswirkt, zeigt der ÖV-Atlas des Thinktanks Agora Verkehrswende, der sich auf die Verkehrswende ausrichtet: In Städten mit weniger als 300 Abfahrten je Quadratkilometer und Tag werden oft weniger als zehn Prozent der Wege mit Bus und Bahn zurückgelegt, während ein als gut bewertetes Angebot bei etwa 1.000 Abfahrten liegt.^{[Agora Verkehrswende (2021)]} Unterhalb einer gewissen Dichte wird der öffentliche Verkehr häufig eher zur Grundversorgung für Menschen ohne Auto als zur konkurrenzfähigen Alternative für die Mehrheit der Wege.

Zersiedelung, Erschließung und die Entwicklung am Knoten

Eine verteilte Bebauung kehrt diesen Zusammenhang ins Negative. Sie verlängert die Linienwege, senkt die Auslastung und verteuert sowohl den Bau der Erschließung als auch den laufenden Betrieb. Dadurch werden attraktive Takte unbezahlbar. Dabei hängen die Kosten der Erschließung stark von Bauweise und Lage ab: Flächensparende, gut angebundene Bebauung ist deutlich günstiger zu erschließen als das freistehende Einfamilienhaus am Siedlungsrand.

Daraus ergibt sich der Ansatz einer an den ÖV und Bahnhöfen orientierten Siedlungsentwicklung: Neue Wohn- und Arbeitsstandorte sollten dort entstehen, wo bereits ein leistungsfähiges Verkehrsangebot besteht oder mit vertretbarem Aufwand geschaffen werden kann, also in der Nähe von Bahnhöfen, Haltestellen und Achsen des öffentlichen Verkehrs. Erst diese räumliche Voraussetzung sorgt dafür, dass der Ausbau und die Vernetzung, die in den folgenden Kapiteln behandelt werden, überhaupt greifen. Da sich die Siedlungsstruktur nur über Jahrzehnte verändert, ist sie kurzfristig eine Randbedingung, der sich das Verkehrsangebot anpassen muss. Langfristig ist sie jedoch einer der wirksamsten Hebel überhaupt. Die vertiefte Behandlung der Zusammenhänge zwischen ÖPNV-orientierter Entwicklung, Nachverdichtung, Stellplatzregelungen und der Stadt der kurzen Wege erfolgt in einer gesonderten Darstellung zur Siedlungs- und Flächenentwicklung.

Recht, Zuständigkeit und Finanzierungsarchitektur

Wer den öffentlichen Verkehr ausbauen möchte, stößt schnell auf die Frage, wer ihn bestellt, genehmigt und bezahlt. In Deutschland ist die Antwort darauf vielschichtig: Zuständigkeiten und Finanzströme verteilen sich auf Bund, Länder, Aufgabenträger und Kommunen, ergänzt um europäische Vorgaben. Dieses Kapitel ordnet diese Struktur, da sie die Spielräume der folgenden Kapitel absteckt.

Zuständigkeit und Finanzierung auf mehreren Ebenen

Seit der Bahnreform und dem Inkrafttreten des Regionalisierungsgesetzes im Jahr 1996 sind die Länder für den Schienenpersonennahverkehr zuständig. Auf Grundlage von Artikel 106a des Grundgesetzes und dem Regionalisierungsgesetz erhalten sie dafür vom Bund die Regionalisierungsmittel. Im Jahr 2025 sind das rund 11,56 Milliarden Euro. Diese werden nach einem gesetzlichen Schlüssel auf die Länder verteilt und erhöhen sich jährlich um drei Prozent.^{[RegG], [VDV – Mittelverwendung]} Rund drei Viertel davon fließen in die Bestellung von Leistungen des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV), der Rest in weitere Zwecke des Nahverkehrs wie Investitionen oder den Ausgleich vergünstigter Ausbildungstickets.^{[RegG], [VDV – Mittelverwendung]} Ihre Rolle als Aufgabenträger nehmen die Länder teils selbst wahr, übertragen diese Aufgabe aber meist auf Zweckverbände oder Kreise. Diese schreiben den Verkehr konkret aus und bestellen die Leistungen.

Für Investitionen in die Infrastruktur steht ein zweiter Bundestopf bereit. Über das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (Artikel 125c Grundgesetz) fördert der Bund den Bau und Ausbau kommunaler Schieneninfrastruktur, darunter Stadt-, Straßen- und U-Bahnen, nicht-bundeseigene Eisenbahnen sowie SPNV-Anlagen in Verdichtungsräumen. Für die Verkehrswende wurden diese Mittel deutlich aufgestockt: von rund 333 Millionen Euro auf eine Milliarde Euro ab 2021 und auf zwei Milliarden Euro ab 2025 mit einer jährlichen Steigerung von 1,8 Prozent ab 2026. Zugleich stieg der Fördersatz des Bundes von 60 auf 75 Prozent und die Mindestgröße förderfähiger Vorhaben sank auf zehn Millionen Euro.^{[GVFG], [BMV – GVFG-Konditionen]} Auch Grunderneuerungen und die Reaktivierung von Strecken sind bis 2030 förderfähig. Die Aufstockung entfaltet ihre Wirkung allerdings nur, wenn die Länder und Kommunen ihren Eigenanteil aufbringen und es planungsreife Vorhaben gibt. Tatsächlich blieb zuletzt ein erheblicher Teil der Mittel ungenutzt, was weniger am Geld als an der Kofinanzierung und der Planung liegt.^{[GVFG], [BMV – GVFG-Konditionen]}

Der straßengebundene Nahverkehr mit Bus und Straßenbahn ist hingegen überwiegend Aufgabe der Kommunen und ihrer Verkehrsunternehmen. Diese gleichen die Defizite häufig im steuerlichen Querverbund aus, das heißt, sie verrechnen sie mit den Gewinnen anderer kommunaler Sparten wie der Energie- und Wasserversorgung.

Das Personenbeförderungsgesetz und die Novelle 2021

Das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) regelt die Genehmigung des straßengebundenen Verkehrs und zieht die Grenzen zwischen Linienverkehr, Taxi und Mietwagen sowie den neuen Bedienformen. Die Novelle von 2021 hat den rechtlichen Rahmen an die digitalen Angebote angepasst und mit dem Linienbedarfsverkehr und dem gebündelten Bedarfsverkehr zwei neue Verkehrsarten geschaffen. Dadurch werden Pooling-Dienste erstmals dauerhaft zugelassen.^{[PBefG (2021)]}

Damit entschärfte sie den alten Konflikt, beendete ihn jedoch nicht. Ein Taxi unterliegt einer Beförderungs-, Betriebs- und Tarifpflicht: Es muss jeden Fahrgast befördern, ist ständig verfügbar und muss behördlich festgelegte Tarife verlangen. Mietwagen mit Fahrer – die rechtliche Grundlage von Diensten wie Uber – sind davon ausgenommen, unterliegen aber der Rückkehrpflicht. Das bedeutet, dass sie nach jedem Auftrag zum Betriebssitz zurückkehren müssen, sofern die Kommune keine Ausnahme zulässt. Die Novelle erlaubt es den Genehmigungsbehörden seither, für den gebündelten Bedarfsverkehr die Rückkehrpflicht aufzuheben und zugleich soziale sowie tarifliche Mindeststandards zu setzen. Der Kern des Streits bleibt jedoch bestehen. Rideselling-Plattformen drängen auf Marktzugang ohne die Pflichten des Taxis, während eben diese Pflichten für Versorgungssicherheit und faire Wettbewerbsbedingungen sorgen sollen.

Das Deutschlandticket und der Ausbau- und Modernisierungspakt

Mit dem Deutschlandticket kam 2023 ein neuer Finanzierungsbaustein hinzu, der die Architektur spürbar verändert hat. Das bundesweit gültige Abonnement kostete im Mai 2023 49 Euro, stieg im Januar 2025 auf 58 Euro und liegt seit Januar 2026 bei 63 Euro pro Monat. Ab 2027 soll der Preis einem Index folgen.^{[RegG-Novelle (2025)]} Bund und Länder gleichen die Mindereinnahmen mit jeweils 1,5 Milliarden Euro pro Jahr aus. Die Finanzierung war lange nur bis 2025 gesichert. Mit der elften Änderung des Regionalisierungsgesetzes hat der Bundestag sie jedoch bis 2030 verlängert.^{[RegG-Novelle (2025)]}

Ergänzend dazu haben Bund und Länder einen Ausbau- und Modernisierungspakt vereinbart. Dieser soll den Ausbau und die Erneuerung der Netze mit den aufgestockten GVFG-Mitteln und einer angepassten jährlichen Steigerung verbinden.

Das Ticket verschiebt jedoch das Verhältnis von Fahrgeld und öffentlichem Zuschuss. Je günstiger der Tarif, desto größer der auszugleichende Anteil und desto stärker hängt der Betrieb von politischen Finanzierungsentscheidungen ab. Diese Spannung zwischen der Einfachheit und Nachfragewirkung des Tickets einerseits und der Belastung der öffentlichen Haushalte andererseits ist Gegenstand der Finanzierungsfrage in Kapitel 12.

Die europäische Ebene

Zwei europäische Regelwerke prägen den Rahmen. Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 über den öffentlichen Personennahverkehr regelt, wie Aufgabenträger Verkehrsleistungen vergeben und ausgleichen dürfen. In ihrer im Jahr 2016 geänderten Fassung ist die wettbewerbliche Vergabe im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) seit Dezember 2023 der Regelfall. Die Direktvergabe an ein eigenes Unternehmen bleibt nur unter bestimmten Bedingungen zulässig.^{[Verordnung (EG) 1370/2007]} Dieser Rahmen bildet die Grundlage des Schienenwettbewerbs, der in Kapitel 5 behandelt wird.

Die Clean-Vehicles-Richtlinie schreibt wiederum Mindestquoten für die Beschaffung sauberer und emissionsfreier Busse vor. So müssen in Deutschland bis Ende 2025 45 Prozent der neu beschafften Busse sauber sein, davon die Hälfte emissionsfrei. Von 2026 bis 2030 steigt der Anteil auf 65 Prozent.^{[Clean-Vehicles-Richtlinie (2019)]} Diese Vorgabe treibt den in Kapitel 6 behandelten Umstieg auf Elektrobusse voran.

Verteilte Zuständigkeiten als Steuerungsproblem

Die Stärke dieser Architektur ist zugleich ihre Schwäche. Einerseits erlaubt der Föderalismus, das Angebot an regionale Bedürfnisse anzupassen, und die Vielzahl der Töpfe sichert verschiedene Zwecke ab. Doch die Aufgaben verteilen sich auf Bund, Länder, Aufgabenträger, Kommunen und Verbünde, ohne dass eine Ebene den Gesamtprozess steuert. Investitionsmittel wie die des GVFG werden projektbezogen und ohne festen Länderschlüssel vergeben, was die Planungssicherheit erschwert. Die Vergabe der Betriebsmittel hängt von jährlichen politischen Entscheidungen ab. Hinzu kommt eine hohe Regulierungsdichte. Einerseits sichert sie Qualität, Sicherheit und Verbraucherschutz, andererseits erzeugt sie auch Bürokratie und langwierige Verfahren. Deren Abbau hat die Politik mit der Entbürokratisierung des GVFG selbst auf die Agenda gesetzt.

— Leitachse I: Ausbauen —

Schiene: Fernverkehr, SPNV, Deutschlandtakt und Wettbewerb

Über mittlere und große Entfernungen hinweg ist die Schiene die tragende Säule des verlagerten Verkehrs: Kein anderes öffentliches Verkehrsmittel transportiert so viele Menschen so energieeffizient. Doch „die Bahn” gibt es nicht als Einheit. Sie zerfällt in zwei Segmente mit grundverschiedener Marktlogik. Wer den öffentlichen Verkehr ausbauen will, muss beide getrennt betrachten. Auf diese Unterscheidung folgen in drei Schritten das Angebot und die Infrastruktur, der Wettbewerb in beiden Märkten und schließlich die Fragen von Kapazität und europäischer Einbindung.

Zwei Segmente, zwei Marktlogiken

Der Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) wird eigenwirtschaftlich betrieben. ICE- und Intercity-Züge, aber auch private Fernzüge, fahren auf eigenes Risiko, ohne öffentliche Bestellung. Mit rund 93 Prozent der Verkehrsleistung dominiert die DB Fernverkehr AG den Markt. Sie betreibt etwa 800 inländische Fahrten am Tag, ist hoch verschuldet und hat sich aus dem Nacht- und Autoreisezugverkehr zurückgezogen. .^{[Bundesnetzagentur (2024)]}

Der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) folgt der entgegengesetzten Logik: Er wird von rund 27 Aufgabenträgern bestellt, aus Regionalisierungsmitteln finanziert und im Wettbewerb ausgeschrieben. Während das eine Segment ein kommerzieller Markt mit einem beherrschenden Anbieter ist, handelt es sich beim anderen um einen staatlich organisierten Bestellmarkt mit vielen Betreibern – ein Unterschied, der sich durch die gesamte Wettbewerbs- und Finanzierungsfrage zieht.

Teil I: Angebot und Infrastruktur

Der Deutschlandtakt: das Netz vom Fahrplan her denken

Das wichtigste Ordnungskonzept für den Schienenverkehr ist der Deutschlandtakt – ein integraler Taktfahrplan nach Schweizer Vorbild. Sein Grundgedanke kehrt die übliche Reihenfolge um: Nicht die vorhandene Infrastruktur bestimmt den Fahrplan, sondern der gewünschte Fahrplan bestimmt, welche Infrastruktur gebaut wird. Die Züge erreichen die Knotenbahnhöfe kurz vor der vollen oder halben Stunde und fahren kurz danach wieder ab. Dadurch treffen an festen Symmetriezeiten alle Linien aufeinander und es sind Umstiege in alle Richtungen mit kurzer Wartezeit möglich. Das Prinzip lautet „so schnell wie nötig statt so schnell wie möglich“: Nicht die Höchstgeschwindigkeit einzelner Strecken, wie im französischen TGV-Modell, ist entscheidend, sondern die exakte Reisezeit zwischen den Knoten, die einen sauberen Anschluss ermöglicht. Die Schweiz zeigt die Wirkung dieses Prinzips: Ihre Bevölkerung fährt rund doppelt so häufig mit der Bahn wie die deutsche.^{[BMV – Deutschlandtakt], [Allianz pro Schiene – Schweizvergleich], [BAV Schweiz]} Der Deutschlandtakt ist somit im Kern die netzweite Anwendung eines minimierten Umsteigewiderstands.

Hochleistungsnetz und Generalsanierung

Die Verlässlichkeit eines Taktfahrplans hängt maßgeblich von der Qualität der zugrunde liegenden Infrastruktur ab, die jedoch in vielen Fällen veraltet und überlastet ist. Rund 3.500 Streckenkilometer – etwa zehn Prozent des Netzes – tragen rund ein Viertel aller Zugfahrten und sind im Mittel zu 125 Prozent ausgelastet.^{[DB InfraGO (2024/25)]} Störungen auf diesen Abschnitten wirken sich auf das gesamte Netz aus. Dass die Auslastung 100 Prozent übersteigen kann, liegt an der Definition dieser Kennzahl: Als Kapazität gilt nicht die theoretisch maximale Zahl an Zügen, sondern diejenige, die sich noch mit ausreichenden Pufferzeiten für einen pünktlichen und stabilen Betrieb fahren lässt. Wenn mehr Fahrten in den Fahrplan gepresst werden, schrumpfen die Puffer. Schon kleine Verspätungen pflanzen sich ungebremst fort. Die Strecke ist dann im Sinne der Betriebsqualität überlastet.

Die Antwort ist die Generalsanierung: Anstatt über Jahre hinweg kleinteilig im laufenden Betrieb zu arbeiten, werden hochbelastete Korridore für einige Monate vollständig gesperrt und in einem Zug erneuert – von den Gleisen und Weichen über die Oberleitung und das Stellwerk bis zu den Bahnsteigen. Ein erstes Pilotprojekt war 2024 die rund 70 Kilometer lange Riedbahn zwischen Frankfurt und Mannheim, die innerhalb von fünf Monaten saniert wurde. Insgesamt sollen rund 40 Korridore mit über 4.000 Streckenkilometern erneuert werden. Der ursprünglich bis 2030/2031 gedachte Zeitplan wurde jedoch bis 2036 gestreckt, da die Kapazitäten der Bauwirtschaft und die Belastbarkeit der Umleitungsstrecken begrenzt sind.^{[DB InfraGO (2024/25)]}

Der Ballungsraum als größter Hebel

Aus Sicht der Verkehrswende verdient ein Segment besondere Aufmerksamkeit: der schienengebundene Nahverkehr in Ballungsräumen. Dort, wo viele Menschen und Ziele auf engem Raum liegen, ist das Verlagerungspotenzial je investiertem Euro am größten. Schon heute werden in den großen Metropolen 21 Prozent der Wege mit Bus und Bahn zurückgelegt, während es bundesweit nur 11 Prozent sind. Eine Stärkung der S-Bahn-Systeme – dichtere Takte, zusätzliche und durchgebundene Linien, Express- und Querverbindungen sowie mehr Kapazität an den Engpässen – verlagert deshalb mehr Pkw-Fahrten als der gleiche Aufwand in der Fläche. Dies spricht jedoch nicht gegen die Erschließung des ländlichen Raums, die in Kapitel 7 behandelt wird. Aus Klimaschutz- und Verlagerungsperspektive ist der Ballungsraum oft der wirksamste Hebel je investiertem Euro. Aus Sicht der Daseinsvorsorge bleibt die Fläche dennoch unverzichtbar.

Teil II: Wettbewerb und Marktordnung
Wettbewerb im SPNV

Im Nahverkehr ist der Wettbewerb längst Alltag. Seit der Bahnreform schreiben die Aufgabenträger ihre Leistungen aus. Auf Grundlage der europäischen Vorgaben ist die wettbewerbliche Vergabe heute der Regelfall. Die nicht bundeseigenen Bahnen – darunter Transdev, die Netinera-Tochter ODEG, Go-Ahead, National Express und Keolis – halten inzwischen rund 37 Prozent der Betriebsleistung. 2019 waren es 28 Prozent und zu Beginn der 2000er Jahre rund zehn Prozent. Knapp ein Dutzend Wettbewerber erreicht jeweils mehr als ein Prozent Marktanteil.^{[Bundesnetzagentur (2024)], [mofair/Güterbahnen – Wettbewerber-Report (2025/26)]} Die DB Regio bleibt gleichwohl Marktführer. Der Wettbewerb hat die Kosten je Zugkilometer zunächst gesenkt und die Qualität vielerorts verbessert, stößt aber an Grenzen.

Die Insolvenz des Betreibers Abellio im Jahr 2021 machte eine strukturelle Eigenart dieses Marktes sichtbar. Viele Wettbewerber sind Tochterunternehmen ausländischer Staatsbahnen: Abellio gehörte der niederländischen NS, Keolis der französischen SNCF und Netinera der italienischen FS. Sie alle waren mit Renditeerwartungen in den deutschen Markt eingetreten. In der ersten Ausschreibungsrunde lockten auskömmliche Margen, doch die auf zehn bis fünfzehn Jahre festgeschriebenen Festpreisverträge gerieten unter Druck, als die Personal- und Energiekosten unvorhergesehen stiegen. Als die NS nicht mehr bereit war, die Verluste ihres Deutschlandgeschäfts zu tragen, ging Abellio in die Insolvenz. Die betroffenen Aufgabenträger mussten mit dreistelligen Millionenbeträgen über Not- und Neuvergaben einspringen, um den Betrieb in mehreren Ländern zu sichern.^{[Abellio-Insolvenz (2021)]} Solche langen Vergabezeiträume sichern einerseits Planbarkeit, verlagern andererseits das Risiko unerwarteter Kostensprünge auf die Betreiber – ein Konstruktionsmerkmal, an dem der Wettbewerb selbst leiden kann.

Wettbewerb im Fernverkehr: das Monopol bekommt Risse

Im Fernverkehr ist der Wettbewerb hingegen noch jung. Über Jahrzehnte hinweg war der SPFV faktisch ein Monopol der DB. Erst durch den offenen Zugang (Open Access), bei dem mehrere Anbieter auf eigenes Risiko fahren, entstand Konkurrenz.

Der wichtigste private Wettbewerber ist FlixTrain mit einem Marktanteil von rund fünf bis sechs Prozent und bislang etwa 13 Zügen. Das Unternehmen hat 65 neue Züge des Typs Talgo („ICE L”) bestellt, unterbietet die DB mit Kampfpreisen und ist beispielsweise auf der Strecke Berlin–Hamburg aktiv.^{[Flix SE / FlixTrain]} Frühere Versuche wie der Hamburg-Köln-Express, Locomore oder InterConnex waren hingegen gescheitert. Inzwischen wächst der Markt: Der Anteil der Wettbewerber stieg von einem Prozent im Jahr 2019 über vier Prozent im Jahr 2022 und fünf Prozent im Jahr 2023 auf rund sieben Prozent im Jahr 2024. Am stärksten legten FlixTrain, die österreichische Westbahn und die französische SNCF zu. Der private italienische Hochgeschwindigkeitsanbieter Italo hat angekündigt, ab 2028 mit neuen Velaro-Zügen auf den nachfragestärksten Achsen einzusteigen, darunter München–Köln–Dortmund und München–Berlin–Hamburg. Die österreichische Westbahn will ihren Verkehr bis Frankfurt ausdehnen.^{[Bundesnetzagentur (2024)], [Italo (2028)]}

Für die DB Fernverkehr AG bedeutet dies erstmals seit Jahrzehnten echten Wettbewerbsdruck auf den Hauptstrecken. Das Unternehmen reagiert mit niedrigeren Preisen, dichteren Takten und neuen Fahrzeugen. Der Wettbewerb wirkt als Modernisierungstreiber, birgt aber auch eine Spannung: Ein marktbeherrschender Anbieter quersubventioniert schwächere Verbindungen und Tageszeiten aus den starken. Gewinnen jedoch Wettbewerber gezielt die lukrativen Strecken, kann diese Mischkalkulation unter Druck geraten. Hinzu kommt der Wettbewerb zwischen den verschiedenen Verkehrsmitteln. Der seit 2013 liberalisierte Fernbusmarkt, auf dem FlixBus rund 90 Prozent der Fahrten ausmacht, sowie der innerdeutsche Luftverkehr konkurrieren mit der Bahn und ergänzen sie zugleich – der Fernbus gilt als vierte Säule des Fernverkehrs.

Der Wettbewerb trifft die DB Fernverkehr zudem in einer angespannten Lage. Die schlechte betriebliche Qualität – die Pünktlichkeit im Fernverkehr lag 2024 bei nur 62,5 Prozent – ist vor allem Folge des überalterten Netzes und dämpft die Nachfrage. Gleichzeitig schmälern hohe Energie- und Personalkosten die Erträge. Wie tief die Probleme reichen, zeigt die Konzernbilanz: Im Geschäftsbericht für 2025 nahm die DB für die Sparte DB Fernverkehr Wertminderungen, sogenannte Sonderabschreibungen, von rund 1,4 Milliarden Euro vor. Grund dafür ist die nur langsame Erholung von Netz und Pünktlichkeit, wodurch dauerhaft niedrigere Umsätze erwartet werden.^{[DB AG – Geschäftsbericht (2024/25)]}

Aufgabenträgerschaft im Fernverkehr?

Die Entscheidung der DB Fernverkehr nach kaufmännischen Kriterien hat eine Kehrseite: Schwächer nachgefragte Verbindungen, Halte in kleineren Städten und Tagesrandlagen drohen wegzufallen, wenn sie sich nicht rechnen. Das ist keine bloße Möglichkeit: Selbst ohne neue Wettbewerber kürzt die DB eigenwirtschaftliche Intercity-Angebote abseits der Magistralen. So wird etwa die IC-Linie 61 (Karlsruhe–Nürnberg–Leipzig) ab 2026 mangels Auslastung von fünf auf zwei Zugpaare nach Leipzig reduziert.^{[IC-Linie 61 (2026)]}

Ein hoher Marktanteil eines faktischen Monopolanbieters garantiert also nicht automatisch eine flächendeckende Versorgung. Daran knüpft eine Grundsatzdebatte an. Anders als im Nahverkehr, für den die Länder als Aufgabenträger ein Angebot bestellen, gibt es im eigenwirtschaftlichen Fernverkehr keine bestellende Stelle. Artikel 87e Absatz 4 des Grundgesetzes verpflichtet den Bund jedoch, dem Wohl der Allgemeinheit und den Verkehrsbedürfnissen beim Schienenverkehr Rechnung zu tragen. Aus dieser Verantwortung leiten Befürworter – darunter der Bundesrat, der bereits 2018 einen entsprechenden Gesetzentwurf beschloss, sowie Fahrgast- und Umweltverbände – die Forderung nach einem Bundesaufgabenträger für den Fernverkehr ab. Der Bund solle demnach in einem fortzuschreibenden Fernverkehrsplan ein Grundangebot festlegen und gemeinwirtschaftliche Leistungen im Rahmen der europäischen Verordnung 1370/2007 bestellen. Dabei handelt es sich um Angebote im öffentlichen Interesse, die sich nicht von selbst rechnen, wie die Anbindung mittlerer Städte oder Nachtzüge. So ließe sich auch der Deutschlandtakt verbindlich absichern.^{[Gewährleistung Schienenfernverkehr]}

Die Gegenposition verweist auf die Erfolge des offenen Marktes: Der eigenwirtschaftliche Wettbewerb hat neue Anbieter und Wachstum hervorgebracht und der Marktanteil der Schiene ist im europäischen Vergleich gut. Eine flächendeckende Bestellung würde jedoch öffentliche Mittel binden, mit dem freien Marktzugang kollidieren und eine neue Steuerungsbürokratie schaffen. Der Deutschlandtakt lasse sich auch über gezielten Infrastrukturausbau und die Regeln der Kapazitätsvergabe verwirklichen. Ob der Bund seine grundgesetzliche Verantwortung allein durch die Bereitstellung der Infrastruktur erfüllt oder ob er ein Angebot bestellen muss, ist bis heute offen.

Neben einer flächendeckenden Bestellung und einem reinen Marktzugang wird ein dritter Weg diskutiert: Knappe, besonders attraktive Trassen sollen nicht wie gewöhnliche Kapazitäten vergeben werden, sondern an messbare Netzbeiträge geknüpft werden. Wer auf den lukrativsten Achsen fahren will, müsste dann nachweisbare Leistungen für das Gesamtnetz erbringen, beispielsweise zusätzliche Sitzplatzkapazität bereitstellen, eine bessere Anbindung schwächer erschlossener Städte gewährleisten, verlässliche Tagesrandverbindungen und gute Anschlüsse sicherstellen sowie für Zuverlässigkeit sorgen. Alternativ könnten entsprechende Rechte von Anbietern erworben werden, die solche Leistungen erbringen.

Maßgeblich wäre dabei, die Bewertung an den beobachtbaren Verkehrsleistungen auszurichten und nicht am Defizit des bisherigen Betreibers. Andernfalls würde dessen Kostenstruktur zum Maßstab und Ineffizienz würde fortgeschrieben. Ein solches Modell – im Gespräch etwa als „Trassencredit-System“ – existiert allerdings nirgends in der Praxis. Es müsste markteintrittsoffen gestaltet sein, um nicht selbst zur Zugangshürde zu werden, und wäre europarechtlich an strenge Diskriminierungsfreiheit gebunden. Es bleibt damit ein Reformvorschlag, aber kein erprobtes Verfahren.^{[Trassenvergabe – Reformdebatte]}

Wettbewerbshemmnisse

Damit Wettbewerb wirken kann, müssen alle Anbieter den gleichen Zugang zur Infrastruktur haben. Die zentralen Hemmnisse sind hier die hohen Trassen- und Stationsentgelte, also die Gebühren für die Nutzung von Schienenwegen und Bahnhöfen, die knappe Zahl freier Fahrmöglichkeiten auf überlasteten Strecken sowie der Zugang zu Fahrzeugen, Werkstätten und Vertriebssystemen.

Eine Schlüsselrolle spielt die Trennung von Netz und Betrieb: Die DB InfraGO AG soll als Infrastrukturmanager, wenn auch konzerngebunden, allen Eisenbahnverkehrsunternehmen gleichberechtigten Zugang gewähren, während die Bundesnetzagentur die Entgelte und den Zugang reguliert. Gerade die Trassenentgelte sind umstritten, da sie in den vergangenen Jahren stark gestiegen sind und kleinere Anbieter überproportional belasten. Ein Beispiel hierfür ist der Streit um den Markteintritt von Italo: Das Unternehmen verlangt langfristige Rahmenverträge und für neue Anbieter reservierte Kapazität und hat gegen die Trassenvergabe der DB InfraGO Beschwerde bei der Bundesnetzagentur eingelegt. Damit steht die Frage im Raum, wie sich knappe Kapazität auf überlasteten Knoten diskriminierungsfrei verteilen lässt.

Teil III: Kapazität und europäische Einbindung
Reaktivierung, Engpässe und digitale Technik

Auf der Schiene ist Kapazität ein knappes Gut, das sich auf drei Wegen vergrößern lässt.

Erstens durch die Reaktivierung stillgelegter Strecken. Die Wiederinbetriebnahme früher aufgegebener Bahnlinien ist ein vergleichsweise kostengünstiger Ansatz, um den ländlichen und suburbanen Raum zu erschließen. Ob sich eine Reaktivierung lohnt, wird über standardisierte Nutzen-Kosten-Untersuchungen bewertet. Verbände wie die Allianz pro Schiene, die als Bündnis der Bahnbranche ein klares Interesse am Ausbau verfolgt, führen umfangreiche Reaktivierungslisten.^{[Allianz pro Schiene – Reaktivierungen]}

Zweitens durch den gezielten Aus- und Neubau zur Beseitigung von Engpässen.

Drittens durch den Einsatz digitaler Leit- und Sicherungstechnik: Das europäische Zugbeeinflussungssystem ETCS und digitale Stellwerke erlauben dichtere Zugfolgen auf vorhandenen Gleisen und stellen somit selbst einen Kapazitätshebel dar. Allerdings kommt ihr Ausbau in Deutschland nur langsam voran.

Die europäische Dimension und internationale Erfahrungen

Die Schiene endet nicht an der Landesgrenze. Grenzüberschreitende Verbindungen, der europäische Hochgeschwindigkeitsverkehr und die Wiederbelebung der Nachtzüge, die heute vor allem von den ÖBB mit ihren Nightjets betrieben werden, nachdem die DB diesen Verkehr aufgegeben hatte, gehören ebenso zum Bild wie die Engpässe und Systemwechsel an den Grenzen sowie die noch lückenhafte internationale Ticketintegration. Ein Blick ins Ausland zeigt zugleich, dass offener Wettbewerb im Fernverkehr funktionieren kann. In Italien konkurriert der private Anbieter Italo seit Jahren mit der staatlichen Trenitalia und in Spanien sind mit Ouigo und Iryo gleich mehrere Wettbewerber in den Hochgeschwindigkeitsmarkt eingetreten, was zu sinkenden Preisen und einer steigenden Nachfrage geführt hat. Andere Länder verfolgen andere Modelle: Die Schweiz setzt auf perfektionierten Takt, Österreich und Tschechien auf eigene Mischungen.

Ausbau und Wettbewerb: die Abwägungen

Die Schiene sieht sich somit mehreren Zielkonflikten gegenüber. Einerseits ist der Infrastrukturausbau kapitalintensiv und langwierig, andererseits lassen sich im Bestand durch Taktverdichtung und Digitalisierung schneller Wirkungen erzielen – beides ist nötig, konkurriert aber um Mittel und Planungskapazität. Der Wettbewerb steigert zwar die Effizienz und den Innovationsdruck, kann aber die Tarif- und Netzintegration, die Mischkalkulation und die Arbeitsbedingungen unter Druck setzen, wenn er sich nur auf den Preis konzentriert. Zudem verlangen die beiden Segmente Unterschiedliches: Der eigenwirtschaftliche Fernverkehr braucht faire Zugangsbedingungen, der bestellte Nahverkehr eine auskömmliche und verlässliche Finanzierung. Eine Politik, die die Schiene stärken will, muss diese Abwägungen offen austragen, statt auf eine einzige Stellschraube zu setzen.

Bus und Stadt: Priorisierung, BRT, Tram und der Hochlauf der E-Busse

Außerhalb der wenigen Städte mit dichtem Schienennetz ist der Bus das Hauptverkehrsmittel im öffentlichen Nahverkehr. Er ist der Mengenträger des Systems, denn er ist am flexibelsten im Netz, am schnellsten einzurichten und mit dem geringsten Infrastrukturaufwand verbunden. Seine Qualität hängt von Takt, Netzdichte und Reisezeit ab. Dabei ist die Reisezeit weniger von der Technik des Fahrzeugs als von seiner Stellung im Straßenraum abhängig.

Bevorrechtigung: der eigentliche Hebel

Ein Bus ist nicht grundsätzlich langsam, er steht im Stau. Der wirksamste Hebel zur Beschleunigung ist deshalb die Bevorrechtigung: eigene Busspuren, Vorrangschaltungen an Ampeln, für mehrere Verkehrsarten freigegebene Umweltspuren, vorgezogene Haltestellen und der Vorrang an Knotenpunkten. Solche Maßnahmen verkürzen die Fahrzeiten um rund 20 Prozent oder mehr. Da ein 12,5 Meter langer Bus schon ab fünf Fahrgästen weniger Fläche beansprucht als die gleiche Zahl von Personen in durchschnittlich besetzten Pkw, ist die Bevorrechtigung zudem ein Gewinn an Flächeneffizienz.^{[VCÖ (2025)]}

Kürzere Fahrzeiten erlauben es, mit denselben Fahrzeugen und demselben Personal den Takt zu verdichten und die Pünktlichkeit zu erhöhen. Die Beschleunigung finanziert sich somit teilweise selbst. In Ludwigsburg kosteten die ersten Busspuren durch bloße Umwidmung von Fahrstreifen nur rund 20.000 Euro und in Stuttgart sparte die Beschleunigung einer Innenstadtlinie ein Fahrzeug im Umlauf sowie 250.000 Euro im Jahr.^{[VCÖ (2025)]}

Der Knackpunkt liegt nicht in der Technik, sondern in der Politik: Eine eigene Busspur entsteht fast immer durch die Umverteilung von Flächen, die bisher dem fließenden oder ruhenden Autoverkehr dienten. Damit ist die Bevorrechtigung der eigentliche Konfliktpunkt der städtischen Verkehrspolitik. Die restriktive Gegenseite, also Parkraumbewirtschaftung sowie die Verteuerung oder Verknappung des Autoverkehrs, wird gesondert behandelt. Hier zählt, dass die Beschleunigung der Busse der kostengünstigste und schnellste Weg zu einem attraktiveren Angebot ist. Der verbreitete Einwand, flächendeckendes Tempo 30 bremse den Bus aus, hält einer Prüfung kaum stand: Der gleichmäßigere Verkehrsfluss gleicht die geringere Höchstgeschwindigkeit weitgehend aus, sodass sich die Fahrzeiten der Busse in der Regel nur wenig verlängern.

Vom beschleunigten Bus zur Schiene

Wenn die Nachfrage eine gewöhnliche Buslinie übersteigt, schließt der Bus-Rapid-Transit (BRT) die Lücke zur Schiene. Mit eigener Trasse, Überholmöglichkeiten, der Möglichkeit, Fahrscheine vor dem Einstieg zu kaufen, und langen Gelenkbussen erreicht der BRT hohe Kapazitäten – vom Lehrbuchwert von 20.000 bis zu den gemessenen 43.000 Personen je Stunde und Richtung im Spitzensystem von Bogotá – bei deutlich geringeren Baukosten als eine U-Bahn.

In einem Hochlohnland wie Deutschland verliert ein Hochleistungs-BRT bei sehr hoher Nachfrage allerdings einen Teil seines Kostenvorteils. Die hohe Kapazität eines BRT entsteht durch die dichte Fahrzeugfolge, also viele Fahrzeuge und entsprechend viel Fahrpersonal. Bei reinen Busunternehmen entfallen rund zwei Drittel der Betriebskosten auf das Personal. Daran ändern auch alternative Antriebe nichts.^{[Kostenstruktur Bus]} Um die Beförderungsleistung einer Stadtbahn oder S-Bahn zu erreichen, müsste eine entsprechend große Zahl von Bussen mit entsprechend vielen Beschäftigten verkehren. Ein Schienenfahrzeug befördert mit einer Fahrerin oder einem Fahrer dagegen ein Vielfaches an Fahrgästen: Ein gekuppelter Stadtbahn- oder S-Bahn-Zug befördert mehrere hundert Personen, ein Gelenkbus gut 150.

Bei hoher und dauerhafter Nachfrage ist die Schiene deshalb über ihre Lebensdauer wirtschaftlicher, obwohl sie in der Anschaffung teurer ist. Der Grund: Die Personalkosten je beförderter Person fallen entscheidend niedriger aus. Echtes Hochleistungs-BRT hat sich in Deutschland daher nicht etabliert. Der beschleunigte Bus bleibt das Mittel der mittleren Korridore, während sich bei hoher Nachfrage der Ausbau zur kapazitätsstärkeren Schiene lohnt. Schnellbuslinien und der multimodale Ausbau überlasteter Korridore zeigen den Busansatz im Kleinen, etwa wenn ein Autobahnkorridor nicht nur um Fahrstreifen, sondern auch um leistungsfähige Bus- und Schienenangebote erweitert wird.

Stadtbahn und Tram: Ausbau, Reaktivierung und die Last der ersten Linie

Wo die Nachfrage dauerhaft hoch ist, lohnt sich der Schritt zur Schiene im Stadtverkehr. Dabei sind zwei Stufen zu unterscheiden, die beide rechtlich unter die Straßenbahn-Bau- und Betriebsordnung fallen.

Die im engeren Sinne verstandene Straßenbahn verkehrt überwiegend im Straßenraum, auf straßenbündigem oder besonderem Bahnkörper und teilt sich den Platz abschnittsweise mit dem übrigen Verkehr.

Die Stadtbahn ist die ausgebaute Form: Sie fährt weitgehend auf einem vom Straßenverkehr getrennten Bahnkörper, oft im Innenstadttunnel oder auf aufgeständterten Streckenabschnitten. Damit nähert sie sich in Geschwindigkeit und Zuverlässigkeit der U-Bahn an. Historisch gesehen war sie vielerorts als Vorstufe einer späteren U-Bahn gedacht. Sowohl die Straßenbahn als auch die Stadtbahn bewältigen mit 8.000 bis 14.000 Personen je Stunde und Richtung ein Mehrfaches des Busses, fahren elektrisch, sind langlebig und werden wegen ihres Komforts häufig bevorzugt.

Nach Jahrzehnten, in denen viele Städte ihre Straßenbahnen stilllegten, erleben Tram- und Stadtbahnsysteme eine Renaissance: Bestehende Netze werden verdichtet, stillgelegte Strecken reaktiviert und einzelne Städte planen den Wiedereinstieg. Gerade dieser Wiedereinstieg ist jedoch teuer, und das nicht in erster Linie wegen der Gleise. Ein neues Netz verlangt von Beginn an die gesamte Systeminfrastruktur: einen Betriebshof mit Werkstatt zum Abstellen und Warten der Fahrzeuge, die Stromversorgung mit Unterwerken und Fahrleitung sowie den Fahrzeugpark selbst. Diese großen, weitgehend fixen Kostenblöcke fallen unabhängig von der Streckenlänge an und lassen sich auf einer einzelnen ersten Linie kaum wirtschaftlich darstellen. Erst ein größeres Netz verteilt sie auf genügend Fahrgäste. Das erklärt die hohe Einstiegshürde des Wiedereinstiegs und warum er sich nur dort lohnt, wo dauerhaft mit hoher Nachfrage und einem Ausbau über die erste Strecke hinaus zu rechnen ist.^{[Kostenblöcke Stadtbahn]}

Der Hochlauf der Elektrobusse

Parallel zur Angebotsausweitung findet die Umstellung der Flotten auf emissionsfreie Antriebe statt. Ende 2025 waren in Deutschland rund 4.750 emissionsfreie Busse im Einsatz, was etwa 14 Prozent der rund 35.000 Stadtbusse entspricht. Gut 85 Prozent davon fuhren batterieelektrisch, der Rest mit Brennstoffzelle oder Oberleitung.^{[PwC – E-Bus-Radar (2026)]} Treiber ist die Clean-Vehicles-Richtlinie mit ihren Beschaffungsquoten.

Der Batterieantrieb dominiert vor allem aus Kostengründen, ist in der Anschaffung aber weiterhin teuer: Ein zwölf Meter langer Batteriebus kostete 2025 rund 580.000 Euro, ein Dieselbus etwa 310.000 Euro.^{[PwC – E-Bus-Radar (2026)]} Die eigentliche Hürde ist weniger das Fahrzeug als die Lade- und Depotinfrastruktur, deren Umbau Zeit, Fläche und Anschlussleistung im Stromnetz bindet. Bislang konzentriert sich der Hochlauf auf die Städte und erreicht die Fläche erst allmählich. Ob die Busse batterieelektrisch oder, in Sonderfällen, mit Wasserstoff betrieben werden, hängt von den lokalen Bedingungen ab.

Barrierefreiheit im Straßenraum

Barrierefreiheit im Alltag zeigt sich besonders konkret bei Bus und Tram. Entscheidend ist dabei vor allem die Haltestelle: Erst ein an die Einstiegshöhe des Fahrzeugs angepasster, deutlich erhöhter Bordstein ermöglicht einen niveaugleichen, möglichst spaltfreien Einstieg, den Niederflurfahrzeuge allein nicht gewährleisten können. Der barrierefreie Umbau Tausender Haltestellen ist deshalb teuer und baulich aufwendig. Im engen Bestandsstraßenraum steht er zudem in Konkurrenz zu Parkständen sowie Rad- und Gehwegen. In der Praxis zwingt dies zur Priorisierung: Zunächst werden stark frequentierte und von mobilitätseingeschränkten Fahrgästen besonders genutzte Haltepunkte umgebaut. Kapitel 8 ordnet Barrierefreiheit in die Systemqualität insgesamt ein.

Bus oder Schiene? Eine Frage der Aufgabe

Damit zeigt sich die Technologieneutralität im Stadtverkehr besonders deutlich. Der Bus ist schnell und kostengünstig skalierbar, flexibel im Netz und damit das Mittel der Wahl für rasche Verbesserungen und mittlere Korridore – vorausgesetzt, er wird konsequent bevorrechtigt. Die Schiene bietet eine höhere Kapazität, eine stärkere Anziehungskraft und bei hoher Nachfrage niedrigere Personalkosten je Fahrgast. Dafür sind jedoch hohe Investitionen und lange Vorlaufzeiten erforderlich. Kein System ist dem anderen grundsätzlich überlegen, das Verkehrsmittel folgt der Aufgabe. Oft führt der sinnvolle Weg stufenweise vom beschleunigten Bus über BRT-artige Korridore zur Tram, wenn die Nachfrage wächst – und in jeder Stufe ist die Bevorrechtigung gegenüber dem Kfz-Verkehr die Voraussetzung dafür, dass das Angebot sein Potenzial entfalten kann.

Flexible Bedienformen und der ländliche Raum

In ländlichen Regionen stößt der klassische Linienverkehr an seine wirtschaftlichen Grenzen. Wo wenige Menschen auf großer Fläche wohnen, findet ein dichter Takt nicht genug Fahrgäste, um sich zu tragen, während ein dünner Takt für den Alltag unbrauchbar ist. Die Aufgabe lautet hier nicht Verdichtung, sondern Grunderschließung, also die Sicherstellung eines Mindestmaßes an Erreichbarkeit jenseits des eigenen Autos. Diese Lücke sollen flexible, nachfragegesteuerte Bedienformen füllen. Das können sie, aber nur in einer bestimmten Rolle und unter speziellen Bedingungen.

Das Grundproblem ist doppelt. Räumlich fehlt Erreichbarkeit dort, wo die Siedlungsdichte für einen Linienbus zu gering ist. Zeitlich fehlt sie in den nachfrageschwachen Randzeiten – abends, nachts und am Wochenende –, und das auch am Stadtrand. Zugleich bringt ein leerer oder schwach besetzter Linienbus gegenüber dem Pkw weder ökologisch noch ökonomisch einen Vorteil. Flexible Bedienformen lassen sich allerdings, das ist seit Jahrzehnten bekannt, nicht allein aus Fahrgeldeinnahmen kostendeckend betreiben. Sie sind ein Zuschussgeschäft für klar umrissene Einsatzbereiche und kein Selbstläufer.^{[VDV – Ländlicher Raum (2024)], [Küpper/Steinrück (2010)]} Wie groß die Lücke ist, zeigt eine Analyse für das Ruhrgebiet: In den Schwachlastzeiten ist für rund 21 Prozent der Einwohner, etwa 1,2 Millionen Menschen, der Zugang zum Nahverkehr deutlich eingeschränkt und eine Fahrt mit Bus und Bahn dauert im Schnitt mehr als doppelt so lange wie mit dem eigenen Auto..^{[Kompetenzcenter NRW – On-Demand]}

Wo überhaupt ein regulärer Linienverkehr besteht, wird er vielerorts durch den Schülerverkehr aufrechterhalten. Die Schülerbeförderung sichert die Grundauslastung der Linien und einen festen Finanzierungsanteil. Dadurch wird ein Netz aufrechterhalten, das sich aus dem allgemeinen Verkehr allein nicht rechnen würde. Gleichzeitig prägt die Schülerbeförderung aber auch dessen Schwächen. Die Fahrpläne folgen den Schulzeiten, sodass das Angebot morgens und mittags dicht ist, abends, am Wochenende und in den Ferien dagegen dünn oder gar nicht vorhanden. Für alle, die nicht zur Schule fahren, ist der so zugeschnittene Linienverkehr deshalb nur eingeschränkt brauchbar. Diese Konzentration auf den Schülerverkehr ist ein Grund mehr, die Fläche aus einem vertakteten Grundnetz und flexiblen Ergänzungen aufzubauen, statt sich auf den vorhandenen Bestand zu verlassen.^{[VDV – Ländlicher Raum (2024)], [Küpper/Steinrück (2010)]}

Das vertaktete Grundnetz: Regional- und PlusBus

Ein oft unterschätzter Baustein zwischen dem klassischen Ortsbus und dem flexiblen Bedarfsverkehr ist der vertaktete Regional- oder PlusBus. Er verbindet kleinere Orte mit Mittelzentren, den größeren Versorgungsorten, sowie mit Bahnhöfen und fährt auf festen Achsen nach einem zuverlässigen Takt. Hier hat sich das Qualitätsformat „PlusBus” etabliert, das werktags einen Stundentakt und am Wochenende ein festes Mindestangebot sowie auf Züge abgestimmte Anschlüsse vorsieht. So bildet er die Achse, an die flexible Zubringer anschließen. Denn eine tragfähige Struktur entsteht nicht durch einen flächendeckenden Tür-zu-Tür-Dienst, sondern durch die Arbeitsteilung aus verlässlicher Linie auf der Achse und flexibler Erschließung in dünn besiedelten Räumen und Zeiten. Erst diese Kombination ergibt ein Netz, auf das auch ohne Auto Verlass ist und das zugleich finanzierbar bleibt.

Vom Rufbus zum On-Demand-Pooling

Der Werkzeugkasten flexibler Bedienformen reicht von alten bis zu neuen Varianten. Die älteren bedarfsgesteuerten Formen – Rufbus, Anruf-Sammel-Taxi, Anruf-Linien-Taxi und Linienbus im Richtungsbandbetrieb – verkehren nur nach Voranmeldung und bündeln Fahrten entlang grob vorgegebener Strecken.

Eine eigene, ehrenamtlich getragene Säule ist der Bürgerbus: In Vereinen organisierte Bürgerinnen und Bürger fahren dort, wo ein regulärer Linienverkehr unwirtschaftlich ist. Allein in Nordrhein-Westfalen engagieren sich rund 150 Bürgerbusvereine mit mehreren tausend ehrenamtlichen Fahrerinnen und Fahrern. Diese befördern jährlich über 1,2 Millionen Fahrgäste und legen mehr als fünf Millionen Kilometer zurück.^{[mobil.nrw – Bürgerbusse (2025)], [NVBW – Ehrenamt-FAQ], [Pro Bürgerbus NRW]} Der Bürgerbus schließt Lücken und stiftet lokale Bindung. Er hängt jedoch vom freiwilligen Engagement ab und bleibt auf wenige Fahrten je Tag beschränkt. Seine größte Schwäche ist die Altersstruktur der Fahrerinnen und Fahrer: Er wird überwiegend von Ruheständlern getragen und für einen Bus, der von Montag bis Freitag verkehrt, werden allein 10 bis 20 ehrenamtliche Fahrerinnen und Fahrer benötigt, von denen jede und jeder einen Personenbeförderungsschein mit regelmäßiger ärztlicher Eignungsprüfung vorhalten muss. Mit zunehmendem Alter scheiden Aktive aus, während sich Berufstätige wegen der Tagschichten kaum gewinnen lassen. Der Generationenwechsel gelingt vielerorts nur schwer, sodass der Fortbestand einzelner Vereine infrage gestellt wird.^{[mobil.nrw – Bürgerbusse (2025)], [NVBW – Ehrenamt-FAQ], [Pro Bürgerbus NRW]}

Die jüngste Form flexibler Bedienformen ist das digital gesteuerte On-Demand-Ridepooling: Fahrgäste bestellen ein Kleinfahrzeug per App. Ein Algorithmus bündelt Fahrten mit ähnlichem Weg und plant die Route dynamisch ohne festen Fahrplan und Linienweg. Der breite Einsatz wurde durch die Novelle des Personenbeförderungsgesetzes von 2021 ermöglicht, die mit dem Linienbedarfsverkehr (§ 44) und dem gebündelten Bedarfsverkehr (§ 50) eigene Rechtsformen schuf. Diese Verkehre sind genehmigungspflichtig und lassen sich mit Vorgaben zu Bediengebiet, Bündelung, Barrierefreiheit und Tarif verknüpfen.^{[PBefG – Bedarfsverkehr (2021)]} Der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV), ein Branchenverband, zählte zuletzt rund 120 On-Demand-Projekte mit mehr als 1.000 Fahrzeugen. Fast alle Projekte setzen Kleinbusse mit höchstens neun Sitzen und eine App zur Buchung ein. Knapp die Hälfte der Projekte verlangt einen Zuschlag oder Sondertarif.^{[VDV – On-Demand (2025)]} Der Schwerpunkt der Projekte liegt außerhalb der großen Zentren, in der Fläche und in den Schwachlastzeiten.

Die Akzeptanz- und Wirtschaftlichkeitsgrenze

So flexibel das Angebot auch wirkt, es stößt an zwei signifikante Einschränkungen. Die erste ist die Bündelung. Ein Pooling rechnet sich nur, wenn tatsächlich mehrere Fahrgäste ein Fahrzeug teilen. Das verlangt jedoch Kompromisse bei der Qualität: Untersuchungen zu Ridepooling-Angeboten kalkulieren Wartezeiten von 30 bis 60 Minuten sowie Umwege von bis zu 50 Prozent gegenüber der direkten Strecke ein, damit der Algorithmus Fahrten zusammenführen kann.^{[VRR – On-Demand]} Je geringer die Nachfrage ist, desto seltener gelingt die Bündelung, desto leerer fahren die Fahrzeuge und desto näher kommen die Kosten je Fahrt denen eines Taxis. Damit verknüpft ist die zweite Einschränkung, die bereits den Busverkehr prägt: Rund die Hälfte der Betriebskosten entfällt auf das Fahrpersonal und ein Kleinbus mit höchstens neun Plätzen bindet je Fahrgast besonders viel davon. ^{[VRR – On-Demand]} Das autonome Fahren gilt als der Hebel, der diese Personalkosten eines Tages senken könnte. Erste Pilotprojekte mit fahrerlosen Shuttles gibt es bereits, ein flächendeckender, wirtschaftlicher Regelbetrieb ist daraus jedoch noch nicht entstanden.

Die Folgen zeigen sich in der Förderpraxis. Zahlreiche Projekte wurden eingestellt, sobald die zeitlich befristete Förderung durch den Bund oder die Länder auslief. Ohne eine dauerhafte Finanzierung durch Bund und Länder gelingt vielen Angeboten der Übergang in den Regelbetrieb nicht.^{[VRR – On-Demand]} Das ist kein Argument gegen flexible Bedienformen, aber eines gegen die Erwartung, sie seien ein billiger Ersatz für den teuren Linienverkehr. Sie sind eher das Gegenteil: ein zielgenaues, je Fahrgast aber teures Instrument für Räume und Zeiten, in denen der Linienbus noch weniger trägt.

Was ersetzt der Bedarfsverkehr?

Für die verkehrliche Wirkung ist entscheidend, was ein flexibles Angebot ersetzt. Verlagert es Fahrten vom eigenen Auto, dient es der Verkehrswende. Ersetzt es hingegen nur Fuß- und Radwege oder erzeugt es zusätzlichen, vorher nicht gefahrenen Verkehr, kehrt sich der Nutzen um.

Die bislang umfangreichste unabhängige Untersuchung – eine zweijährige Verkehrssimulation des Karlsruher Instituts für Technologie und der Technischen Universität München zum Hamburger Ridepooling-Dienst MOIA – kommt zu einem differenzierten Ergebnis: Ridepooling kann den Autoverkehr in der Stadt verringern und dieser Effekt verstärkt sich, je unattraktiver die Pkw-Nutzung wird. Dies ist ein erneuter Beleg für die Notwendigkeit der Push-Seite. Dem bestehenden öffentlichen Verkehr schadet es dabei nicht, sondern es nutzt ihm sogar über einen sogenannten „Toureneffekt“, bei dem für eine Hin- und Rückfahrt das eine Mal das Pooling und das andere Mal Bus oder Bahn genutzt wird. Den stärksten Effekt – eine Verringerung des Autoverkehrs um rund acht Prozentpunkte – erreichte die Simulation allerdings erst im Szenario eines gut ausgebauten öffentlichen Verkehrs mit vielen autonom fahrenden Fahrzeugen und gleichzeitig eingeschränktem Autoverkehr.^{[Kagerbauer u. a. (2021)]}

Dieses Modellierungsergebnis stammt jedoch aus dem städtischen Raum. In dünn besiedelten Gebieten, in denen die Bündelung schwächer ausfällt, sind die Effekte geringer und der Zuschussbedarf höher. Die größte Wirkung verlangt zugleich Restriktionen und im günstigsten Fall automatisiertes Fahren. Praktisch bedeutet dies, dass flexible Bedienformen ihren Nutzen am stärksten als Zubringer zum übergeordneten Netz entfalten, indem sie Fahrgäste zum Bahnhof oder zur vertakteten Buslinie bringen. Sie sollten nicht als flächiger Tür-zu-Tür-Dienst mit Parallelverkehren zum vorhandenen Linienangebot eingesetzt werden. Die Verknüpfung am Knotenpunkt ist der Schlüssel, nicht isolierte Direktfahrten.

Mindeststandards und die Mobilitätsgarantie

Da die Erschließung der Fläche ein Zuschussgeschäft bleibt, ist sie letztlich eine Frage der Daseinsvorsorge und der politischen Festlegung, welches Mindestmaß an Erreichbarkeit überall gelten soll.

Baden-Württemberg hat dies in einer Mobilitätsgarantie verankert: Alle Ortschaften sollen zu den gängigen Verkehrszeiten mit dem öffentlichen Verkehr erreichbar sein, im ländlichen Raum mindestens im Stundentakt und in der Hauptverkehrszeit alle 30 Minuten, in den Ballungsräumen dichter. Die Garantie gilt ausdrücklich auch für örtliche Busse und On-Demand-Verkehre. Wie das Land selbst feststellt, ist der Ausbau in der Fläche nur mit flexiblen, nachfragegesteuerten Angeboten wirtschaftlich tragfähig.^{[Verkehrsministerium BW – Mobilitätsgarantie]}

Damit fügen sich die Bausteine zusammen: Ein verbindlicher Grundtakt auf den Achsen, ergänzt um flexible Zubringer in den dünn besiedelten Räumen und Zeiten, ergibt ein Netz, auf das auch ohne Auto Verlass ist. In Kapitel 12 wird behandelt, wie sich ein solcher Anspruch finanzieren lässt – etwa über einen Mobilitätspass. Die verbindliche Ausgestaltung der Standards ist Thema von Kapitel 14.

Ein Blick ins Ausland bestätigt diese Richtung. Ein im Auftrag des Landes Baden-Württemberg erstellter Vergleich kam zu dem Ergebnis, dass in der Schweiz und in der österreichischen Region Vorarlberg auch im ländlichen Raum mit einem dichteren, vertakteten Fahrplan deutlich mehr Wege mit dem öffentlichen Verkehr zurückgelegt werden als in vergleichbaren deutschen Regionen.^{[Verkehrsministerium BW – Mobilitätsgarantie]}

Die Schweiz erschließt ihre Fläche mit einem flächendeckenden Taktverkehr, dessen Anschlüsse über den integralen Taktfahrplan aufeinander abgestimmt sind. Das Postauto übernimmt dort die Rolle des verlässlichen Zubringers in den Tälern. Es ist nicht das vereinzelte Pilotprojekt, sondern der garantierte, vertaktete Grundtakt aus Linie und flexibler Ergänzung, der die hohen Fahrgastzahlen erzeugt.

Die Abwägung ist damit klar umrissen. Flexible Bedienformen sind unverzichtbar, um die Fläche und die Schwachlastzeiten überhaupt zu erschließen, und sie verbessern die Erreichbarkeit dort spürbar. Zugleich sind sie personalintensiv, auf Dauer zuschussabhängig und nur dann verkehrlich sinnvoll, wenn sie das Liniennetz ergänzen statt ihm Konkurrenz zu machen. Die naheliegende Hoffnung, sie könnten den teuren Linienverkehr kostengünstig ablösen, trügt – ihre Stärke liegt in der Zubringerfunktion und in der verlässlichen Grunderschließung, nicht im Ersatz des Liniennetzes.

Qualität: Takt, Zuverlässigkeit, Information und Barrierefreiheit

Das Netz entscheidet darüber, was möglich ist, und die Qualität darüber, was genutzt wird. Welche Linien und Systeme bestehen, wurde in den vorangegangenen Kapiteln behandelt.

Ob Menschen das Auto stehen lassen, hängt darüber hinaus von den Eigenschaften des Alltagsbetriebs ab: Takt, Zuverlässigkeit, Information, Barrierefreiheit und Komfort. Diese Merkmale bilden die Glieder der Reisekette – und schon ein schwaches Glied entwertet die übrigen. Ein dichtes Netz nützt beispielsweise wenig, wenn die Fahrt unzuverlässig ist, die Informationen lückenhaft sind oder die Haltestelle nicht zugänglich ist.

Zuverlässigkeit: für den Alltag entscheidend

Für die Alltagstauglichkeit ist Zuverlässigkeit oft der entscheidende Faktor. Eine unzuverlässige Verbindung zwingt zu Pufferzeiten, lässt Anschlüsse platzen und untergräbt das Vertrauen in das gesamte System. Ein unzuverlässiger Takt ist im Alltag kaum brauchbar, auch wenn er auf dem Papier dicht ist.

Die Bewertungssysteme der Länder gewichten Pünktlichkeit, Zuverlässigkeit und Fahrgastzufriedenheit deshalb am höchsten.^{[DB AG – Pünktlichkeit (2026)]} Die Werte sind ernüchternd: So erreichten im Mai 2026 bei der Deutschen Bahn nur rund 61 Prozent der Fernverkehrszüge und 88,7 Prozent der Nahverkehrszüge ihr Ziel mit weniger als sechs Minuten Verspätung. Auch andernorts sinkt die Qualität: So fiel das baden-württembergische Qualitätsranking bis Ende 2024 auf 45,4 von 100 möglichen Punkten und die Zuverlässigkeit – der Anteil tatsächlich gefahrener Leistungen – ging von über 98 Prozent im Jahr 2014 auf unter 96 Prozent im Jahr 2024 zurück.^{[DB AG – Pünktlichkeit (2026)]}

Die Ursachen liegen größtenteils außerhalb des Betriebs. Rund die Hälfte der Verspätungen geht auf die störanfällige Infrastruktur und das hohe Baugeschehen zurück. So fuhr die S-Bahn Stuttgart 2024 beispielsweise baustellenbedingt nur zu 84,8 Prozent pünktlich.^{[BEG / S-Bahn Stuttgart]} Damit zeigt sich erneut ein Paradoxon: Baumaßnahmen und Generalsanierungen, die die Zuverlässigkeit langfristig verbessern sollen, verschlechtern sie kurzfristig. Hinzu kommt der Personalmangel. Zuverlässigkeit ist deshalb weniger eine Frage des guten Willens der Verkehrsunternehmen als vielmehr eine Folge des Zustands der Infrastruktur.

Wie hoch der Maßstab liegen kann, zeigt die Schweiz. Die SBB erreichte im Jahr 2024 mit 93,2 Prozent pünktlichen Zügen einen Rekordwert und eine Anschlusspünktlichkeit von 98,7 Prozent – und das bei einem strengeren Maßstab. Denn dort gilt ein Zug bereits ab drei Minuten Verspätung als unpünktlich, in Deutschland erst ab sechs Minuten.^{[SBB (2024)]} Der Abstand zum deutschen Nahverkehr ist also größer, als die Zahlen auf den ersten Blick nahelegen. In der Schweiz tragen die hohe Zuverlässigkeit von Infrastruktur und Fahrzeugen dazu bei, dass die ganze Reisekette zusammenhält, da Anschlussverkehre nicht auf Verspätete warten müssen.

Takt und Vertaktung

Der zweite Faktor ist die Bedienungshäufigkeit. Je mehr Fahrten es gibt, desto attraktiver wird das Angebot: Ein dichter Takt verkürzt die Wartezeit und macht den Fahrplan im Idealfall überflüssig. Ab einem Zehn-Minuten-Takt kann man sich auf den Weg zur Haltestelle machen, ohne vorher nachsehen zu müssen. Wo der Takt weniger dicht ist, ist die Abstimmung entscheidend: Der integrale Taktfahrplan verknüpft die Linien so, dass die Anschlüsse an den Knotenpunkten kurz und verlässlich sind. Dabei greifen Takt und Zuverlässigkeit ineinander, denn ein abgestimmter Anschluss ist nur so gut wie die Pünktlichkeit, auf der er beruht.

Fahrgastinformation

Drittens ist die Fahrgastinformation für die Wahrnehmung der Qualität entscheidend. Echtzeitanzeigen an der Haltestelle, verlässliche Ansagen im Fahrzeug und Auskünfte in der App verringern die Unsicherheit während der Wartezeit – besonders im Störungsfall. In solchen Situationen ist eine ehrliche und rechtzeitige Information über Alternativen wertvoller als eine beschönigende. Damit Informationen alle erreichen, gilt das Zwei-Sinne-Prinzip: Auskünfte sollten über mindestens zwei der Sinne Sehen, Hören und Fühlen zugänglich sein. Die tiefere Integration von Information, Buchung und Bezahlung über Anbietergrenzen hinweg wird in Kapitel 10 behandelt.

Barrierefreiheit: Voraussetzung der Teilhabe

Barrierefreiheit ist keine Frage des Komforts, sondern eine Voraussetzung für gleichberechtigte Teilhabe – und zugleich der Bereich, in dem der Anspruch am weitesten von der Wirklichkeit entfernt ist. Das Personenbeförderungsgesetz schreibt vor, den ÖPNV bis zum 1. Januar 2022 vollständig barrierefrei zu gestalten. Dieses Ziel wurde jedoch flächendeckend verfehlt.^{[PBefG – Barrierefreiheit (2022)], [Aktion Mensch / Bundesfachstelle], [DB AG – Barrierefreiheit (2025)]}

Die Größenordnung der Aufgabe erklärt sich wie folgt: Zum Nahverkehr zählen bundesweit mehr als 215.000 Bushaltestellen und rund 6.000 U-Bahnhöfe, von denen der Großteil Altbestand ist. Hinzu kommen rund 5.700 Bahnhöfe, von denen etwa 80 Prozent als stufenfrei erreichbar gelten.^{[PBefG – Barrierefreiheit (2022)], [Aktion Mensch / Bundesfachstelle], [DB AG – Barrierefreiheit (2025)]} Der Anteil täuscht allerdings, denn ein stufenfreier Bahnsteig nützt nichts, wenn der Aufzug ausfällt oder die Informationen unzugänglich bleiben. Auch die Barrierefreiheit ist eine Kette, die an ihrem schwächsten Glied reißt.

Barrierefreiheit bedeutet mehr, als nur Stufenfreiheit für Rollstuhlfahrer zu schaffen. Blinde und sehbehinderte Menschen benötigen taktile Leitsysteme und akustische Ansagen, gehörlose Menschen visuelle Anzeigen und Menschen mit Lernschwierigkeiten eine klare, verständliche Wegeführung. Hier ist das Zwei-Sinne-Prinzip der Maßstab. Barrierefreiheit muss zudem über die gesamte Reisekette reichen: vom Zuweg über die Haltestelle und das Fahrzeug bis hin zu Information und Fahrkartenkauf.

Dass der Umbau nur langsam vorankommt, hat handfeste Gründe. Zuständig sind unterschiedliche Träger: die Kommunen, die für Bau und Unterhalt der Straßen sowie für die Bus- und meist die Straßenbahnhaltestellen zuständig sind, sowie die Verkehrsunternehmen, die für die U-Bahnen verantwortlich sind. Umgebaut wird in der Regel im laufenden Betrieb, was Planung und Bau verteuert. Im engen Bestandsstraßenraum konkurriert der barrierefreie Umbau zudem mit Parkständen sowie Rad- und Gehwegen. Die Aufgabenträger müssen daher priorisieren und zuerst stark genutzte sowie für mobilitätseingeschränkte Menschen besonders wichtige Halte barrierefrei umbauen. Bund und Länder fördern den Umbau, in Baden-Württemberg etwa über das Landesgemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz mit 75 Prozent der Investitionskosten.^{[Barrierefreiheit – Zwei-Sinne-Prinzip]} Neben dem Recht treibt auch der demografische Wandel die Barrierefreiheit voran – und davon profitieren am Ende alle: Familien mit Kinderwagen, Reisende mit Gepäck und ältere Fahrgäste.

Komfort und subjektive Sicherheit

Schließlich wirken die weichen Faktoren. Sauberkeit, Sitzplatzangebot und das subjektive Sicherheitsgefühl sind entscheidende Faktoren dafür, wer das Angebot nutzt. Besonders in den Abend- und Nachtstunden ist das Sicherheitsempfinden wichtig, ebenso wie die Frage, ob sich auch Frauen und andere schutzbedürftige Gruppen willkommen fühlen. Diese Merkmale lassen sich zwar schwerer messen als die Pünktlichkeit, beeinflussen die Verkehrsmittelwahl aber unmittelbar.

Qualität messen und vertraglich sichern

Um die Qualität nicht dem Zufall zu überlassen, wird sie in den Verkehrsverträgen von den Aufgabenträgern vereinbart. Pünktlichkeit, Ausfallquoten, Sauberkeit und Fahrzeugzustand werden mit objektiv gemessenen Kennzahlen hinterlegt und über Bonus- und Malusregelungen, also finanzielle Zuschläge und Abzüge, mit der Vergütung verknüpft. Qualitätsmonitore in mehreren Ländern machen die Werte öffentlich.^{[SPNV-Qualitätsmonitor NRW], [bwegt-Ranking BW], [BEG – Pünktlichkeitsstatistik]}

Die Grenze dieses Instruments liegt jedoch darin, dass viele Mängel, allen voran die infrastrukturbedingten Verspätungen, nicht vom Verkehrsunternehmen zu verantworten sind. Neuere Verträge entlasten die Unternehmen deshalb bei fremdverschuldeten Störungen..^{[SPNV-Qualitätsmonitor NRW], [bwegt-Ranking BW], [BEG – Pünktlichkeitsstatistik]}

Qualität lässt sich vertraglich einfordern, aber nur erzeugen, wenn Infrastruktur, Personal und Finanzierung sie tragen.

Daraus ergibt sich eine grundsätzliche Abwägung. Mittel, die in die Zuverlässigkeit, die Barrierefreiheit und den Komfort des Bestands fließen, fehlen für den Ausbau neuer Linien – und umgekehrt. Beides ist nötig, doch ein kleineres, verlässliches und für alle zugängliches Netz gewinnt mehr Fahrgäste als ein größeres, auf das kein Verlass ist. Qualität ist deshalb keine Nebensache des Ausbaus, sondern seine Voraussetzung.

— Leitachse II: Vernetzen —

Das Deutschlandticket: Tarifrevolution mit offener Finanzierung

Das Deutschlandticket ist die größte Tarifreform im öffentlichen Personennahverkehr seit Jahrzehnten: Es handelt sich um eine bundesweit gültige Monatskarte zu einem einheitlichen Preis, die das Nebeneinander regionaler Verbundtarife überflüssig macht. Es entlastet regelmäßige Nutzer spürbar und verlagert einen Teil der Autofahrten. Zugleich ist es eine teure Nachfragesubvention, da es den Fahrpreis senkt, das Angebot aber nicht vergrößert. Damit konkurrieren seine Mittel mit dem Angebotsausbau und sowohl die Finanzierung als auch der Preis bleiben umstritten. Als Pull-Maßnahme wirkt es nur, wenn es ein entsprechendes Angebot gibt.

Vom 9-Euro-Ticket zur bundesweiten Monatskarte

Der Ursprung liegt im Sommer 2022: Als Teil eines Entlastungspakets senkte das 9-Euro-Ticket für drei Monate den Preis für den gesamten Nah- und Regionalverkehr in Deutschland auf neun Euro pro Monat. Rund 52 Millionen Tickets wurden verkauft, hinzu kamen die automatisch versorgten Zeitkartenabonnenten. Aufgrund der überwiegend positiven Resonanz entstand der Wunsch nach einem Nachfolgemodell, den die Bundesregierung und die Länder aufgriffen. Seit dem 1. Mai 2023 gibt es das Deutschlandticket: ein monatlich kündbares, rein digitales Abonnement, das im gesamten Nah- und Regionalverkehr, jedoch nicht im Fernverkehr gilt. Sein Preis stieg von anfangs 49 Euro auf 58 Euro zu Beginn des Jahres 2025 und auf 63 Euro seit Januar 2026. Ab 2027 soll ein Preisindex die weitere Entwicklung regeln. Rund 14,5 Millionen Menschen nutzen es (Stand: Mai 2026), was etwa einem Fünftel der erwachsenen Bevölkerung entspricht. Auf das Ticket entfallen etwa 60 Prozent aller Fahrten im öffentlichen Nahverkehr.^{[9-Euro-/Deutschlandticket (2022/23)]}

Die eigentliche Leistung: Tarifvereinfachung

Der größte Gewinn liegt weniger im Preis als in der Einfachheit. Vor dem Deutschlandticket war Deutschland in Dutzende Verkehrsverbünde mit jeweils eigenen Waben- und Zonentarifen unterteilt. Wer eine Verbundgrenze überquerte oder eine fremde Stadt besuchte, stand vor der Frage, ob er das richtige Ticket gelöst hatte. Diese Unsicherheit war eine Hürde der Reisekette, die nun verschwunden ist. Es gibt einen Preis, der bundesweit gilt, ohne dass dabei Zonendenken eine Rolle spielt. Die niedrige Nutzungsschwelle dürfte einen großen Teil der Popularität erklären. Das Ticket nimmt der Fahrt mit Bus und Bahn einen Teil ihrer Kompliziertheit.

Wirkung: Verlagerung, Klima und die Frage der Neukunden

Über die verkehrliche Wirkung wird intensiv gestritten und die Befundlage ist unklar. Eine Auswertung der vorliegenden Studien kommt zu dem Ergebnis, dass 12 bis 16 Prozent aller mit dem Deutschlandticket unternommenen Fahrten zuvor mit dem Auto zurückgelegt worden wären – oft längere Strecken von im Mittel rund 30 Kilometern, die viel CO₂ verursachen.^{[Ariadne (2025)]} Die Schätzungen der jährlichen CO₂-Einsparung reichen je nach Methode von rund 2,5 bis über 6 Millionen Tonnen.^{[Ariadne (2025)]} Mehrere Auswertungen finden nur geringe Hinweise auf zusätzlichen, neu erzeugten Verkehr. Die Befundlage hängt jedoch stark von der Methode und dem Vergleichsmaßstab ab. Die in der Debatte prominente Studie des Branchenverbands VDV, die einen erheblichen Neuverkehr ausmacht, dürfte diesen durch ihr Befragungsdesign überschätzen.^{[Ariadne (2025)]}

Zugleich mahnen mehrere Untersuchungen zur Vorsicht.^{[Loder u. a. (2024)]}Bereits beim 9-Euro-Ticket zeigte sich, dass in der Alltagsmobilität primär nicht Fahrten mit dem Auto, sondern Wege zu Fuß oder mit dem Fahrrad in Bus und Bahn verlagert wurden. Zudem entlastet ein günstiges Ticket vor allem jene, die ohnehin schon fahren.^{[DIW Berlin (2023)], [ifo Institut], [BMV – Deutschlandticket-Evaluation], [VDV – Marktforschung]} Die echte Neukundenquote, also Menschen, die zuvor gar nicht mit öffentlichen Verkehrsmitteln gefahren sind, liegt unter zehn Prozent. Den Verlagerungseffekt tragen weniger diese wenigen Neueinsteiger als die größere Gruppe derer, die zwar Bus und Bahn nutzten, aber kein Abonnement hatten und nun mit dem Ticket häufiger und auch auf längeren Strecken fahren.^{[DIW Berlin (2023)], [ifo Institut], [BMV – Deutschlandticket-Evaluation], [VDV – Marktforschung]}

Die soziale Dimension und die Preisspirale

Gerade diese Gruppen sind preisempfindlich, und hier liegt die soziale Schwäche des Tickets.^{[Waldorf u. a. (2025)], [Liao u. a. (2025)]} Jede Erhöhung trifft vor allem jene, die auf den öffentlichen Verkehr angewiesen sind, weil sie sich kein Auto leisten können. Das sind dieselben Nutzer, die den Verlagerungseffekt tragen. So ließ die Anhebung von 49 auf 58 Euro zu Beginn des Jahres 2025 die Zahl der Nutzer von 14,5 auf 13,4 Millionen sinken – rund eine Million Menschen gab das Ticket auf, vielfach nicht freiwillig.^{[DIW Berlin (2023)], [ifo Institut], [BMV – Deutschlandticket-Evaluation], [VDV – Marktforschung]} Mit jeder Preisrunde schwindet somit sowohl die soziale Entlastung als auch der ohnehin begrenzte Klimaeffekt. Ermäßigte Varianten als Jobticket, Semester- oder Sozialticket mildern dies für einzelne Gruppen, ändern aber nichts am Grundmuster.

Pull ohne Push und ohne Angebot

Der tiefere Grund für die begrenzte Verlagerung liegt in der Logik der Maßnahme. Das Deutschlandticket senkt den Preis, nicht aber den Zeit- und Angebotsnachteil. Wo es kein attraktives Angebot gibt – und das ist in weiten Teilen der Fläche der Fall –, ist auch ein günstiges Ticket wertlos, weil sich damit kein Bus benutzen lässt, der fährt. Ohne eine Push-Seite, die das Auto unattraktiver macht, bleibt der Umstieg gering. In Österreich zeigt sich dasselbe Muster: Das dortige Klimaticket, das seit 2021 angeboten wird und zuletzt 1 400 Euro pro Jahr kostete, verkaufte sich im Jahr 2023 mit rund 244 000 Stück doppelt so gut wie prognostiziert. Doch der Rechnungshof bilanzierte eine eher geringe Umweltwirkung und hielt fest, dass die Nachfrage am wirksamsten steigt, wenn der öffentliche Verkehr attraktiver und das Auto unattraktiver wird.^{[Klimaticket Österreich], [Wallimann (2024)]}

Die Finanzierungsfrage: Ticket statt Takt?

Die größte offene Flanke ist die Finanzierung. Bund und Länder gleichen die Einnahmeausfälle mit je rund 1,5 Milliarden Euro im Jahr aus. Die Mittel sind inzwischen bis 2030 abgesichert. Doch die jährliche Hängepartie um die Verteilung der Lasten und die Frage des Nachschusses hat Vertrauen gekostet. Die komplizierte Aufteilung der Einnahmen zwischen den Verbünden ist bis heute strittig.^{[Finanzierung Deutschlandticket]}

Daran entzündet sich eine grundsätzliche Kritik: Jeder Euro, der in die Verbilligung des Tickets fließt, fehlt für den Ausbau des Angebots – „billiger statt besser“, Ticket statt Takt. Dem steht jedoch entgegen, dass die Vereinfachung und die Stabilisierung der Nachfrage einen eigenen Wert haben und ein einfacher Tarif sowie ein besseres Angebot sich bei ausreichender Finanzierung nicht gegenseitig ausschließen müssen. Die Abwägung bleibt, weil die Mittel real begrenzt sind. Das Finanzierungsmodell des Deutschlandtickets und seine Verteilungswirkung im Gesamtsystem – wer es trägt und wer von ihm profitiert – werden vertiefend im Z|M-Beitrag „Kosten, Finanzierung & Soziale Gerechtigkeit” analysiert (in Vorbereitung; interner Link folgt).

So fällt die Bilanz zwiespältig aus. Das Deutschlandticket ist eine echte und populäre Vereinfachung, eine spürbare Entlastung für regelmäßige Nutzer:innen und ein moderater Klimagewinn. Es ist aber auch eine teure Nachfragesubvention, deren Wirkung durch fehlende Restriktionen und ein fehlendes Angebot gedeckelt ist und deren Finanzierung mit dem Ausbau konkurriert. Es entfaltet seinen Nutzen nur als ein Baustein zusammen mit dem Ausbau des Angebots und einer Push-Seite, nicht als deren Ersatz.

Digitale Vernetzung: MaaS, Ticketing und der Kampf um die Schnittstelle

Aus Sicht der Fahrgäste sind die Fragen einfach: Finde ich die beste Verbindung? Ist der Aufzug am Bahnhof in Betrieb? Kann ich direkt buchen und bezahlen oder brauche ich dafür drei Apps? Wird mir am Monatsende der günstigste Preis berechnet?

Die Digitalisierung soll diese letzten Hürden der Reisekette beseitigen, indem sie das Finden, Buchen und Bezahlen über Verkehrsmittel und Anbieter hinweg ermöglicht. Das Deutschlandticket hat bereits die tarifliche Zugangsschwelle gesenkt. Wenn sie gut gemacht ist, lässt sie ein zersplittertes Angebot wie ein einziges System wirken. Sie ist jedoch nur ein Hilfsmittel und kein Ersatz: Die beste App stellt keinen zusätzlichen Bus bereit und ihre Verlagerungswirkung bleibt begrenzt. Hinter der sichtbaren Oberfläche entscheiden zudem zwei unscheinbare Dinge: die Datenstandards im Hintergrund und die politische Frage, wem die Schnittstelle zum Kunden gehört.

Das Versprechen von Mobility as a Service

Mobility as a Service (MaaS) verspricht, alle Angebote in einer einzigen Anwendung zu bündeln – von der reinen Information über die gemeinsame Buchung und Bezahlung bis hin zu Pauschalpaketen. In Deutschland ist Berlin am weitesten: Die App Jelbi der Berliner Verkehrsbetriebe verbindet den öffentlichen Verkehr mit fast allen Sharing-Angeboten der Stadt – Leihräder, E-Tretroller, Carsharing, Taxi – und erlaubt es, eine Reise mit Echtzeit-Routing zu planen, zu buchen und über ein einziges Konto zu bezahlen. Nach fünf Jahren verzeichnete Jelbi rund 885.000 Downloads.^{[MaaS-Beispiele (Jelbi/hvv switch)]} Vergleichbare Plattformen sind „hvv switch“ aus Hamburg und „MVGO“ in München. Das Ziel ist überall dasselbe: Dem privaten Auto soll eine ebenso bequeme Alternative entgegengesetzt werden.

Warum der Durchbruch ausbleibt

Dem Versprechen steht eine ernüchternde Bilanz gegenüber. Die vor rund zehn Jahren an „vernetzte, autonome, geteilte und elektrische” Mobilität geknüpften Erwartungen haben sich nicht erfüllt. Bis heute überwiegen Insellösungen und die größte Hürde ist die Beschaffung der über viele Unternehmen verstreuten Daten.^{[DVF/Accenture (2024)]}

Auch das Geschäftsmodell ist schwierig. Der Pionier Whim aus Helsinki, lange als Vorbild gehandelt, meldete 2024 Insolvenz an, da sich sein auf monatliche Pauschalabonnements gestütztes Modell als nicht tragfähig erwies. Die Nutzer wollen keine großen Abos, sondern die Freiheit, je Fahrt flexibel zu wählen und zu zahlen.^{[DVF/Accenture (2024)]}

Die Idee einer einzigen Plan-, Buch- und Bezahl-App überlebt – jedoch nicht als All-inclusive-Paket, sondern als Integrator für individuelle Bestandteile.

Digitales Ticketing

Auf der Bezahlebene ist Deutschland weiter als es scheint. Aus den untereinander unverträglichen Chipkarten der 1990er Jahre ist mit dem System eTicket Deutschland ein bundesweiter offener Standard entstanden: die VDV-Kernapplikation. Diese wird inzwischen von rund 470 Verkehrsverbünden und -unternehmen genutzt und geht derzeit unter dem neuen Namen (((etiCORE in die dritte, internationale Version über.^{[eTicket Deutschland / VDV-KA]} Im Hintergrund verteilt eine zentrale Verrechnung die Zahlungen automatisch auf die Unternehmen, deren Fahrzeuge auf einer Reise genutzt wurden. Eine nationale Sicherheitsüberwachung stellt sicher, dass die digitalen Deutschlandtickets echt sind. Die jüngste Stufe sind Check-in/Check-out-Verfahren mit automatischer Bestpreisabrechnung. Dabei meldet sich der Fahrgast nur an und ab und erhält am Monatsende den günstigsten Preis – das digitale Gegenstück zur tariflichen Vereinfachung des Deutschlandtickets, da es das Verständnis des Tarifs überflüssig macht.

Das unsichtbare Fundament: offene Daten und Standards

Die eigentliche Voraussetzung jeder App ist unsichtbar: Eine Auskunft ist nur so gut wie die Daten, aus denen sie schöpft. Ob die angezeigte Verbindung stimmt oder ob ein Aufzugausfall gemeldet wird, entscheidet sich nicht in der Anwendung selbst, sondern an der Datenquelle.

In Deutschland führen die Länder im Verein DELFI ihre Fahrplandaten zu einem bundesweiten Datensatz zusammen. Dieser stellt statische Fahrpläne und Echtzeitprognosen in einem standardisierten Format bereit und speist die meisten Auskunftssysteme.^{[Verordnung (EU) 2017/1926], [DELFI e. V. (2024)]}

Den rechtlichen Rahmen setzt die Europäische Union: Die delegierte Verordnung zu multimodalen Reiseinformationsdiensten verpflichtet jeden Mitgliedstaat, einen nationalen Zugangspunkt einzurichten. Über diesen müssen die Daten allen gleichermaßen zur Verfügung stehen. In Deutschland ist dies seit 2022 die Mobilithek. Das Personenbeförderungsgesetz verpflichtet die Anbieter, Routen, Fahrpläne, Echtzeitlagen, Preise, Verfügbarkeiten und Angaben zur Barrierefreiheit bereitzustellen.^{[Verordnung (EU) 2017/1926], [DELFI e. V. (2024)]}

Diese Standardisierung ist mühsam und wenig sichtbar, aber der Kern der Sache: Gute Fahrgastinformation beginnt an der Datenquelle. Mit dem Deutschlandticket sind die Ansprüche gestiegen, denn die Fahrgäste erwarten bundesweit verlässliche Auskünfte, unabhängig davon, welche App sie nutzen. Auch die Informationen über barrierefreie Reiseketten hängen von einem einheitlichen Datenbestand ab.

Der Kampf um die Schnittstelle

Offene Daten sind die Grundlage dafür, dass aus vielen einzelnen Angeboten ein nutzbares Gesamtsystem entstehen kann. Sie ermöglichen bessere Auskünfte, multimodale Routenplanung, barrierefreie Reiseketten, neue Dienste von Start-ups sowie eine einfachere Nutzung über Verbund- und Stadtgrenzen hinweg. Für Fahrgäste kann es von Vorteil sein, wenn nicht jede Verbindung in der App des jeweiligen Verkehrsunternehmens gesucht und gebucht werden muss, sondern auch unabhängige oder überregionale Plattformen Zugang zu verlässlichen Daten erhalten.

Zugleich entsteht damit eine neue Steuerungsfrage. Wer die digitale Schnittstelle zum Kunden kontrolliert, kann auch steuern, welche Verbindungen sichtbar werden, welche Verkehrsmittel bevorzugt angezeigt werden, welche Daten anfallen und nach welchen Kriterien die Nachfrage gelenkt wird. Globale Kartendienste und Mobilitätsplattformen können den Zugang zum öffentlichen Verkehr vereinfachen, sich aber auch zwischen Verkehrsunternehmen und Fahrgästen positionieren. Das Problem ist daher nicht der Zugriff privater Plattformen an sich, sondern die Frage, unter welchen Regeln er erfolgt.

Die öffentliche Aufgabe besteht deshalb nicht darin, Daten abzuschotten, sondern faire Bedingungen zu schaffen: offene und verlässliche Daten als neutrale Grundlage, diskriminierungsfreier Zugang, klare Datenschutzregeln, Transparenz über Ranking und Routenvorschläge sowie die Möglichkeit, verkehrspolitische Ziele wie Barrierefreiheit, Klimaschutz und Netzintegration abzubilden. Eigene öffentliche oder verbundweite Apps bleiben wichtig, sollten aber nicht der einzige Zugang sein. Entscheidend ist, dass die Schnittstelle offen genug für Innovationen bleibt und zugleich so reguliert wird, dass kein einzelner Anbieter die Nachfrage, die Daten und die Kundenbeziehung monopolisiert.^{[DELFI e. V. – Stellungnahme]}

Digitale Teilhabe: keine neue Hürde

So sehr die Digitalisierung die Reisekette auch vereinfacht, sie darf keine neuen Hürden schaffen. Menschen, die kein Smartphone besitzen, kein Konto bei einem App-Anbieter anlegen wollen, über keine Kreditkarte oder kein Bankkonto verfügen oder beim Ticketkauf Unterstützung benötigen, dürfen nicht vom öffentlichen Verkehr ausgeschlossen werden – gerade weil das Deutschlandticket rein digital angelegt ist und die Plattformen über Apps laufen. Daher sind analoge Rückfalloptionen wie personalbediente Verkaufsstellen und Automaten, barrierefrei gestaltete Apps, datensparsame Verfahren und transparente Regeln für den Umgang mit den anfallenden Bewegungsdaten unerlässlich. Andernfalls ersetzt die digitale Hürde lediglich die frühere Tarifhürde.

So nützlich die Digitalisierung auch ist, ihre Grenzen sind dieselben wie beim Tarif. Sie senkt die Hürden von Information, Buchung und Bezahlung und kann ein zersplittertes Angebot zusammenführen. Sie schafft jedoch keine zusätzliche Kapazität und ihre Verlagerungswirkung bleibt gering. Die Arbeit an Datenstandards ist wichtiger als die Entwicklung von Apps, und die Frage der Schnittstelle ist eine Frage der Steuerung. Die Technik dient dem Netz, sie ersetzt es nicht.

Sharing und intermodale Verknüpfung: Ergänzung, nicht Ersatz

Geteilte Mobilität gilt vielen als selbstverständlicher Bestandteil der Verkehrswende. Tatsächlich ist ihre Wirkung jedoch höchst unterschiedlich: Sie reicht vom stationsbasierten Carsharing, das nachweislich private Autos überflüssig macht, bis zum geteilten E-Tretroller, der überwiegend Fuß- und Nahbereichswege ersetzt. Ob Sharing nützt, hängt weniger von der Technik als von der Form, ihrer Regulierung und vor allem davon ab, ob sie in das Netz eingebunden wird, statt mit ihm zu konkurrieren. Der bauliche Ort dieser Einbindung ist die Mobilitätsstation. Sharing ergänzt das Rückgrat des öffentlichen Verkehrs und ersetzt es nicht.

Die Landschaft der geteilten Mobilität

Die Formen geteilter Mobilität sind vielfältig und weit verbreitet. So boten zum 1. Januar 2026 in Deutschland 293 Anbieter rund 43.000 Carsharing-Fahrzeuge in etwa 1.490 Gemeinden an. Knapp 18.400 Fahrzeuge entfielen auf das stationsbasierte und kombinierte Carsharing, schätzungsweise 24.800 auf das Free-Floating-Carsharing.^{[bcs – Statistik (2026)]} Dabei trägt das stationsbasierte Carsharing das Angebot in die Fläche, während das Free-Floating-Carsharing fast nur in großen Städten zu finden ist. Hinzu kommen die Leihräder der Bikesharing-Systeme und mehrere zehntausend geteilte E-Tretroller. Die fahrtbezogenen Dienste des Ridepooling werden in Kapitel 7 behandelt. So groß die Zahlen auch sind, sie sagen noch nichts über die verkehrliche Wirkung aus.

Differenzierte Wirkung: vom Auto-Ersatz zum Fußweg-Ersatz

Entscheidend ist, was ein geteiltes Fahrzeug ersetzt. Hier gehen die Formen weit auseinander. Am stärksten wirkt das stationsbasierte Carsharing: Ein einziges Fahrzeug ersetzt je nach Lage acht bis zwanzig private Pkw, im Durchschnitt rund elf. In innenstadtnahen Wohnlagen leben 78 Prozent der Nutzer ohne eigenes Auto und jedes Fahrzeug macht bis zu 99 Meter Straßenrand oder gut 228 Quadratmeter Parkfläche frei.^{[bcs – Verkehrsentlastung]} Diese Größenordnung beruht überwiegend auf Nutzerbefragungen. Auswertungen auf Basis gesamtstädtischer Zulassungsdaten fallen dagegen vorsichtiger aus. Sie sehen den Effekt eher in einer verlangsamten Zunahme des Pkw-Bestands.^{[Bucsky/Juhász (2022)]} Die Nutzer fahren nach dem Umstieg weniger Auto und häufiger mit Bus, Bahn und Rad. In Bremen teilen sich im Schnitt 45 Menschen ein Fahrzeug. Das stationsbasierte Carsharing zielt von vornherein auf den Ersatz des eigenen Autos ab und fügt sich damit am besten in ein flächeneffizientes Verkehrssystem ein.

Bei reinem Free-Floating-Carsharing ist die Befundlage uneinheitlich. Mehrere Untersuchungen finden eine schwächere Wirkung als beim stationsbasierten Modell. Demnach zieht das Angebot eher Haushalte an, die am eigenen Auto festhalten, und ersetzt häufig Taxi-, Nahverkehrs- oder Fußwege.^{[bcs – Verkehrsentlastung]} Eine europaweite Befragung in elf Städten findet hingegen sehr wohl einen Rückgang des privaten Pkw-Bestands, der mit der Nutzungsintensität steigt^{.[Jochem u. a. (2020)]} Eine Fallstudie aus Basel bestätigt einen messbaren, wenn auch begrenzten Effekt.^{[Becker u. a. (2018)]}

Auswertungen auf Basis gesamtstädtischer Zulassungsdaten mahnen dagegen zur Vorsicht. Sie finden keinen verallgemeinerbaren Rückgang und vermuten, dass befragungsbasierte Studien die Wirkung überschätzen. Eine im Jahr 2025 vorgelegte Studie des Anbieters Miles finanzierte Untersuchung beziffert die Ersetzungsleistung des Free-Floating zwar auf 13 bis 23 private Pkw, weicht aber so erheblich vom anerkannten Bewertungsstandard ab, dass ihre Ergebnisse nicht belastbar sind.^{[bcs – Verkehrsentlastung]} Kombinierte Systeme, die stationsbasiertes und Free-Floating-Carsharing aus einer Hand anbieten, erreichen dagegen eine ähnliche Entlastung wie das rein stationsbasierte Modell.

Am problematischsten ist der geteilte E-Tretroller. Eine vielbeachtete Untersuchung der ETH Zürich, bei der 540 Personen über einen Zeitraum von drei Monaten 65.000 Wege dokumentierten, kam zu dem Ergebnis, dass nur rund zwölf Prozent der Rollerfahrten sonst mit dem Auto zurückgelegt worden wären. Überwiegend ersetzen sie Fußwege und Fahrten mit Bus und Bahn. Über den gesamten Lebenszyklus betrachtet, stoßen geteilte Roller und Leih-E-Bikes deshalb mehr CO₂ aus als die Verkehrsmittel, die sie ersetzen. Dieselben Fahrzeuge in Privatbesitz weisen hingegen eine gute Bilanz auf, da sie öfter Autofahrten ersetzen und länger halten.^{[Reck u. a. (2022)]} Paris zog daraus die Konsequenz und ließ die Betriebserlaubnis für Leih-E-Tretroller nach einer Bürgerbefragung im September 2023 auslaufen. Damit umfasst dieselbe Bezeichnung „Sharing” Angebote, die vom Abbau privater Autos bis zur Verdrängung des Zu-Fuß-Gehens reichen.

Mobilitätsstationen: der Ort der Verknüpfung

Damit Sharing das öffentliche Verkehrsangebot ergänzt statt ihm Konkurrenz zu machen, braucht es einen Ort der Verknüpfung. Die Mobilitätsstation bündelt an einem wiedererkennbaren Punkt, idealerweise an einem Knotenpunkt des öffentlichen Verkehrs, die verschiedenen Mobilitätsangebote wie Carsharing, Leihfahrräder, Tretroller und sichere Abstellplätze für Fahrräder sowie Ladeinfrastruktur. Sie verbindet diese Angebote mit den in den vorangegangenen Kapiteln beschriebenen tariflichen und digitalen Integrationsmöglichkeiten. Bremen hat dieses Modell mit seinen mobil.punkten und kleineren mobil.pünktchen seit 2003 als europäischer Vorreiter entwickelt. Die Stadt überlässt Carsharing-Anbietern Stellplätze im öffentlichen Straßenraum auf Basis einer befristeten Sondererlaubnis, die an Umweltkriterien geknüpft ist. Dieses Konzept wird heute von zahlreichen Städten bis nach Norwegen übernommen.^{[Bremen – mobil.punkt]} Nordrhein-Westfalen baut seine „Mobilstationen” in einem landesweit einheitlichen Erscheinungsbild zur Marke aus – von der Großstadt bis zur ländlichen Mobilitätssicherung. Berlin verknüpft seine Jelbi-Stationen wiederum mit den Knoten der U- und S-Bahn. Die Station ermöglicht einen nahtlosen und sichtbaren Umstieg und lenkt das Sharing an die Verkehrsknoten, wo es das bestehende Angebot ergänzt, statt die Gehwege in den Innenstädten zu blockieren.

Die erste und letzte Meile ohne Sharing

Zur Verknüpfung gehören neben den geteilten Fahrzeugen auch die unspektakulären Zugänge: sichere Fußwege, barrierefreie Querungen, wettergeschützte und diebstahlsichere Fahrradabstellanlagen sowie Fahrradparkplätze am Bahnhof. Gerade das Fahrrad als Bike-and-Ride-Angebot erweitert den Einzugsbereich von Bahnhöfen und stark frequentierten Busachsen weit über den Fußweg hinaus und ist häufig die bevorzugte Alternative zu Leihrollern oder Carsharing.

Ein Auto als Zubringer (Park-and-Ride) kann an den äußeren Knoten sinnvoll sein, da es Fahrten frühzeitig auf die Schiene verlagert. Es sollte jedoch keine wertvollen Flächen an innerstädtischen Bahnhöfen binden oder zusätzlichen Autoverkehr in Richtung Zentrum erzeugen, was dem Ziel zuwiderläuft.

Regulierung: steuern statt laufen lassen

Welche Rolle das Carsharing spielt, ist eine Frage der Steuerung. Der knappe öffentliche Raum ist der Hebel. Das Carsharinggesetz des Bundes erlaubt es seit 2017, Stellplätze im öffentlichen Straßenraum für Carsharing zu reservieren. Dadurch wird die wirkungsstarke stationsbasierte Form zu einer sichtbaren und bevorrechtigten Alternative zum eigenen Auto. Umgekehrt lassen sich die problematischen Nebenwirkungen des Free-floating begrenzen: Feste Abstellzonen und Obergrenzen ordnen die Tretroller, beenden das Zuparken der Gehwege und lenken die Fahrzeuge dorthin, wo sie nützlich sind – an die Verkehrsknoten und an die Ränder, nicht in die Fußgängerzone. Qualitätskriterien wie elektrische Flotten und die digitale Einbindung vervollständigen die Steuerung. Sich selbst überlassen, folgt das Sharing der kommerziellen Nachfrage, die in der Innenstadt am größten ist. Gesteuert lässt es sich jedoch auf die Verkehrswende ausrichten.

Sharing ist somit weder Heilsbringer noch Störfaktor, sondern seine Wirkung wird geschaffen, nicht vorgefunden.

Stationsbasiertes Carsharing und Bikesharing, das in Mobilitätsstationen verankert ist, tariflich und digital eingebunden ist und durch die Vergabe des knappen Raums gesteuert wird, verringert die Autoabhängigkeit und erweitert die Reichweite des Netzes spürbar. Geteilte Mobilität ergänzt Bus und Bahn, statt sie zu ersetzen – erst die Steuerung entscheidet, welche Rolle sie übernimmt.

— Leitachse III: Ermöglichen —

Die Finanzierungsfrage: Wer zahlt für den Ausbau?

Der beschriebene Ausbau ist mit den aktuellen Finanzierungsstrukturen nicht realisierbar. Er umfasst die Schiene, den städtischen Bus sowie die flexiblen Bedienformen und Mobilitätsstationen. Die Fahrgeldeinnahmen decken nur einen Teil der Betriebskosten und so gut wie keine der Investitionskosten. Aus guten ökonomischen Gründen soll sich das auch nicht ändern. Eine dauerhafte Lösung braucht deshalb zweierlei, wovor Deutschland sich lange gedrückt hat: verlässlich gesicherte öffentliche Mittel und neue Finanzquellen bei jenen, die vom guten Nahverkehr profitieren, ohne ein Ticket zu lösen. Die Instrumente dafür sind im Ausland erprobt. Das zentrale Hindernis in Deutschland liegt weniger in der ökonomischen Begründbarkeit als in der politischen Durchsetzbarkeit und der dauerhaften Verteilung der Kosten.

Warum Fahrgeldeinnahmen nicht reichen – und nicht reichen sollen

Der Finanzierungsbedarf des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) ergibt sich aus der Differenz zwischen seinen Aufwendungen und den Einnahmen aus Fahrgeldern und sonstigen Quellen. Er wird durch Mittel des Bundes (Regionalisierungs- und GVFG-Mittel), der Länder und der Kommunen gedeckt, etwa über den kommunalen Querverbund oder den öffentlichen Dienstleistungsauftrag. Die Fahrgeldeinnahmen decken nur einen Teil der Betriebskosten und praktisch keine der Infrastrukturinvestitionen. Das heißt nicht, dass sie unwichtig wären – sie tragen einen wesentlichen Teil des Betriebs –, wohl aber, dass sich ein gesellschaftlich gewünschtes, dichtes und sozial zugängliches Angebot nicht allein über die Nutzerpreise finanzieren lässt.

Dies ist jedoch kein Versagen, sondern eine Folge der Kostenstruktur. Einerseits sorgen Dichtevorteile dafür, dass mit wachsender Nutzung die Kosten je Fahrgast sinken. Andererseits stiftet ein gut genutztes Netz einen gesellschaftlichen Nutzen, der sich in besserer Erreichbarkeit, weniger Stau und geringeren Emissionen niederschlägt. Deshalb übersteigt der volkswirtschaftliche Wert das, was sich über den Fahrpreis hereinholen lässt. Eine öffentliche Mitfinanzierung ist daher ökonomisch gerechtfertigt. Entscheidend ist, welche dauerhaften öffentlichen Mittel und Drittquellen das System tragen.

Der Investitions- und Finanzierungsbedarf

Die Größenordnung ist erheblich: Eine Schätzung von Interessensverbänden aus dem Jahr 2025 beziffert den öffentlichen Finanzbedarf für Schienenwege, Fernstraßen, Nahverkehr und Flottentransformation bis 2030 auf mindestens 390 Milliarden Euro. Für den laufenden ÖPNV-Betrieb rechnen sie mit einer jährlichen Lücke von bis zu 15 Milliarden Euro. Im europäischen Vergleich investierte Deutschland im Jahr 2023 mit rund 115 Euro je Einwohner deutlich weniger in die Schiene als die Schweiz, Österreich oder Luxemburg.^{[Finanzbedarf-Studie (2025)]}

Das im Jahr 2025 geschaffene Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität in Höhe von 500 Milliarden Euro mildert den Investitionsstau, finanziert jedoch keine laufenden Betriebsausgaben. .^{[Sondervermögen Infrastruktur (2025)]}

Die beste neue Strecke nützt nichts, wenn auf ihr aus Mangel an gesicherten Betriebsmitteln kein Regionalzug fährt. Abbestellungen von Verkehrsleistungen sind bei den Aufgabenträgern bereits Realität. Investition und Betrieb sind zwei Seiten einer Medaille und bislang nicht dauerhaft gesichert. Der Beitrag „Kosten, Finanzierung & Soziale Gerechtigkeit” behandelt den fiskalischen Rahmen dahinter, Schuldenbremse, Sondervermögen und die durch die Antriebswende wegbrechende Steuerbasis, vertiefend.

Drittnutzerfinanzierung: das Nutznießerprinzip

Der dauerhafteste Hebel setzt bei jenen an, die vom guten Nahverkehr profitieren, ohne ein Ticket zu lösen: Dazu gehören Arbeitgeber, deren Beschäftigte zur Arbeit kommen, der Einzelhandel und die Eigentümer, deren Lagen durch eine gute Anbindung an Wert gewinnen, sowie die Autofahrer, denen ein voller Nahverkehr Stau und Parkdruck erspart. Diese Drittnutzerfinanzierung ist im Ausland seit Langem etabliert, in Deutschland aber neu. Baden-Württemberg schuf mit seinem im März 2025 in Kraft getretenen Landesmobilitätsgesetz als erstes Bundesland die rechtliche Grundlage für einen freiwilligen kommunalen Mobilitätspass.^{[Landesmobilitätsgesetz BW (2025)]} Ein erster Schritt, aber ein vorsichtiger: Die ursprünglich vorgesehene Arbeitgeberabgabe und die City-Maut wurden im Verfahren gestrichen und angesichts angespannter kommunaler Kassen hat bislang keine Kommune den Pass eingeführt.

Internationale Modelle: gesichert und nutznießerfinanziert

Wie eine verlässliche Finanzierung aussehen kann, zeigen drei Beispiele aus dem Ausland: die Schweiz mit ihrem verfassungsverankerten Bahninfrastrukturfonds (BIF, seit der FABI-Volksabstimmung 2014), Wien mit seiner zweckgebundenen Dienstgeberabgabe und der 365-Euro-Jahreskarte sowie Frankreich mit dem versement mobilité, einer Beförderungsabgabe der Arbeitgeber für den Nahverkehr.^{[Wien – Nahverkehrsfinanzierung]} Allen Modellen ist gemeinsam, dass sie eine Mischung aus gesicherten öffentlichen Mitteln und Abgaben der Nutznießer sind. Diese internationalen Modelle und die deutschen Drittnutzerinstrumente im Einzelnen – ihre Ausgestaltung, ihre Verteilungswirkung und ihre Übertragbarkeit – werden im Beitrag „Kosten, Finanzierung & Soziale Gerechtigkeit” behandelt.

Die deutsche Zurückhaltung

Dass Deutschland diesen Weg nur zögerlich geht, hat weniger ökonomische als politische Gründe. Das jährliche Ringen zwischen Bund und Ländern um die Regionalisierungsmittel und den Ausgleich für das Deutschlandticket zeigt, dass eine dauerhafte Einigung fehlt. Neue Abgaben sind unpopulär: Das Bürgerticket gilt als Zwangsbeitrag, auch für Nichtnutzer, und die Arbeitgeberabgabe wird als neue Steuer wahrgenommen – selbst im Vorreiterland Baden-Württemberg wurde sie gestrichen. Und der Föderalismus verteilt die Verantwortung: Der Bund finanziert Investitionen, die Länder und Kommunen den Betrieb – dauerhaft gesichert ist keines von beidem. Hinzu kommen reale ökonomische Zielkonflikte: knappe Haushalte, konkurrierende Investitionen, Schuldenregeln und begrenzte Baukapazitäten. Der Kern des Problems ist jedoch die politische Durchsetzbarkeit und die dauerhafte Verteilung der Lasten.

Realisierungsbremsen: Personal, Planung und Baukosten

Selbst wenn die Finanzierungsfrage gelöst wäre, stieße der Ausbau auf drei Engpässe, die sich mit Geld allein nicht rasch beseitigen lassen: einen ausgeprägten Personalmangel, langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie hohe und steigende Baukosten bei knappen Baukapazitäten. Diese Bremsen sind zum Teil hausgemacht: unattraktiver Schichtdienst, zersplitterte und langwierige Verfahren, teure und kostenanfällige Einzelprojekte. Sie sind zwar veränderbar, aber nur mit langem Atem. Der begrenzende Faktor wandert dabei: Mal ist es das Geld, mal das Personal, mal eine Genehmigung und mal eine Baukolonne. Die drei Bremsen wirken zudem auf unterschiedlichen Zeitskalen. Der Personalmangel beeinträchtigt die Arbeit sofort, Planungsverfahren verzögern neue Infrastruktur über Jahre und Baukosten sowie Baukapazitäten begrenzen vor allem den Umfang der parallel möglichen Projekte.

Der Personalmangel: die akuteste Bremse

Der Mangel an Personal wirkt sich am unmittelbarsten aus. So fehlen in Deutschland bereits heute rund 20.000 Busfahrerinnen und Busfahrer sowie mindestens 3.000 Triebfahrzeugführerinnen und -führer. Bis 2030 scheiden allein im Fahrdienst mehrere Zehntausend Beschäftigte altersbedingt aus, das sind jährlich rund 6.000. Um die angestrebten Wachstumsziele zu erreichen, müssen die Unternehmen ihr Personal um rund 21 Prozent aufstocken. Insgesamt sind bis dahin etwa 110.000 Neueinstellungen nötig.^{[VDV – Fahrpersonal (2025)], [BDO – Fahrpersonal]}

Die Folgen sind bereits spürbar: Rund jedes zweite Verkehrsunternehmen musste seinen Betrieb zeitweise einschränken. Vielerorts wurden Linien ausgedünnt und Takte gestreckt. Der Bundesverband der Omnibusunternehmen hält einen Anstieg des Mangels auf bis zu 65.000 fehlende Fahrerinnen und Fahrer bis 2030 für möglich..^{[VDV – Fahrpersonal (2025)], [BDO – Fahrpersonal]}

Die Ursache ist die geringe Attraktivität des Berufs: unregelmäßige Schichten, vergleichsweise niedrige Löhne und Ausbildungskosten von 10.000 bis 12.000 Euro für den Busführerschein schrecken viele ab. Die Belegschaft ist alt und in den kommenden zehn bis zwölf Jahren scheidet fast die Hälfte der Mitarbeitenden altersbedingt aus. Auf das autonome Fahren als Ausweg zu setzen, hilft kurzfristig nicht, denn es wird noch einige Zeit dauern, bis es den Fahrdienst im Linienbetrieb ersetzen kann. Diese Bremse lässt sich auch mit unbegrenztem Geld nicht über Nacht lösen: Fahrpersonal, das es nicht gibt, kann niemand einstellen, und die Ausbildung braucht Zeit. Was hilft, ist eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen und Bezahlung, gezielte Anwerbung und niedrigere Hürden bei der Ausbildung.

Planung und Genehmigung: der lange Weg

Die zweite Bremse ist das Tempo der Planung. Von der Idee bis zum Betrieb vergehen bei größeren Schienen- und Straßenbahnvorhaben oft mehr als zehn Jahre. Vor dem ersten Spatenstich müssen Machbarkeitsstudien, Variantenvergleiche, Nutzen-Kosten-Untersuchungen durchgeführt und Finanzierungs- sowie Förderentscheidungen getroffen werden. Zudem sind die Entwurfs- und Genehmigungsplanung, die Planfeststellung mit Umweltprüfung sowie die Öffentlichkeitsbeteiligung mit Einwendungen und möglichen Klagen zu bewältigen. Hinzu kommen praktische Hürden wie Grunderwerb, Leitungsverlegungen, Vergaben und der Bau im laufenden Betrieb.

Der Gesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für vordringliche Schienen- und Straßenprojekte darauf reagiert und diesen ein „überragendes öffentliches Interesse” zugeschrieben, das die Abwägung gegenüber dem Naturschutz erleichtert. Ersatzneubauten von Brücken etwa werden von der Planfeststellung freigestellt, die Verfahren werden digitalisiert und die in einer EU-Richtlinie vorgesehene Vierjahresfrist für Genehmigungen wird umgesetzt.^{[Beschleunigungsgesetz Verkehr (2023)]}

Es gibt jedoch drei Einschränkungen. Erstens schafft eine schnellere Genehmigung noch keine neuen Gleise, wenn die Finanzierung, die Planungskapazität und die baureifen Projekte fehlen. Beschleunigung wirkt nur, wenn anschließend auch gebaut werden kann. Ohne ausreichende Mittel für Aus- und Neubau läuft sie ins Leere. Zweitens steht sie in einem Zielkonflikt mit Beteiligung und Umweltprüfung. Schnellere Verfahren sind zwar nötig, sie dürfen aber nicht dazu führen, dass Abwägung, Transparenz und Rechtsschutz nur noch als Hindernisse behandelt werden. Drittens bleibt unklar, wie stark die neuen Beschleunigungsinstrumente in der Praxis wirken. Fachleute kritisieren fehlende verbindliche Fristen und eine nicht hinreichend gerichtsfeste Definition des „überragenden öffentlichen Interesses“. Beschleunigung ist deshalb notwendig, aber kein Ersatz für eine ausreichende Finanzierung, Planungskapazität und eine sorgfältige Abwägung.

Baukosten und Baukapazitäten

Die dritte Bremse sind Baukosten und Baukapazitäten. Schieneninfrastruktur ist teuer, komplex und anfällig für Kostensteigerungen. Besonders kostspielig sind unterirdische Anlagen: Ein Kilometer U-Bahn kann ein Mehrfaches einer oberirdischen Straßenbahnstrecke kosten, weil Tunnel, Stationen, Sicherungstechnik, Brandschutz und Baugruben den Aufwand stark erhöhen. Auch die Straßenbahn ist günstiger, aber keineswegs billig. Ein erheblicher Teil der Kosten entsteht nicht durch das Gleis selbst, sondern durch Arbeiten im Untergrund: Leitungen müssen verlegt, Kanäle angepasst, Straßenräume umgebaut und Haltestellen barrierefrei hergestellt werden. Steigende Baupreise, knappe Fachkräfte und ausgelastete Planungs- und Baukapazitäten verschärfen das Problem. Die Generalsanierung der hochbelasteten Schienenkorridore bindet zudem dieselben Firmen, Maschinen und Fachkräfte, die auch für Neu- und Ausbau gebraucht würden. Ein Teil der Kosten ist damit strukturell bedingt, ein anderer Teil hausgemacht: Sonderlösungen statt Standardisierung, kleinteilige Vergaben, späte Planänderungen und fehlende serielle Bauweisen treiben Aufwand, Dauer und Risiken zusätzlich.

Somit zeigt sich, dass selbst eine gelöste Finanzierungsfrage keine schnellen Ergebnisse garantiert. Die drei Bremsen – ein unattraktiver Beruf, lange und zersplitterte Verfahren sowie teure und kostenanfällige Projekte – sind zumindest teilweise beeinflussbar: bessere Bezahlung und leichtere Ausbildung des Personals, schnellere, klarere, aber faire Verfahren bei der Planung sowie Standardisierung, realistische Kostenrechnung und ausreichende Kapazität beim Bau. Welcher Faktor gerade begrenzt – Geld, Personal, Genehmigung oder Baukolonne – ist unterschiedlich. Eine glaubwürdige Umsetzungsbeschleunigung muss daher an allen zugleich arbeiten.