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[Analyse] Uber versus Taxibranche – Der Kampf hat auch in Deutschland begonnen

Artikelaktualisierung Zukunft MobilitätAm 11.04.2014 hat das Landgericht auf Antrag des Berliner Taxiunternehmers und Ersten Vorsitzenden der Berliner Taxivereinigung e.V., Richard Leipold, eine einstweilige Verfügung (Aktenzeichen 15 O 41/14) gegen Uber erlassen, die es untersagt, in Berlin einen taxiähnlichen Verkehr anzubieten. Konkret wurde Uber untersagt, in der Stadt Berlin die von ihr herausgegebene Smartphoneapplikation UBER APP für Mietwagenfahrer und Mietwagenunternehmer für die Vermittlung von Fahraufträgen einzusetzen und Fahrer durch Mitteilungen dazu zu veranlassen, sich im Stadtgebiet Berlins außerhalb des Betriebssitzes bereitzuhalten, ohne dass konkrete Vermittlungsaufträge von Fahrgastkunden vorliegen. Der Taxiunternehmer verzichtet jedoch aus wirtschaftlichen Gründen darauf, die einstweilige Verfügung zu vollstrecken, sodass Uber vorerst weiter in Berlin agieren darf. Ein Verfahren könnte sich über Jahre hinwegziehen und der Antragsteller der Verfügung müsste dem Beklagten Schadenersatz in Höhe des entgangenen Gewinns zahlen, falls das Urteil doch aufgehoben wird.

Illuminiertes Taxischild auf einem Berliner Taxi
Foto: DigitalArtBerlin @ FlickrCC BY-ND 2.0

Der Konflikt zwischen Uber und der lokalen Taxibranche ist mit der einstweiligen Verfügung aber auch in endgültig ausgebrochen. Zuvor gab es bereits – zum Teil gewalttätige – Auseinandersetzungen und Protestfahrten in Paris und anderen Städten. Ein Brüsseler Gericht hat Uber die Geschäftstätigkeit in Belgien untersagt und droht dem Unternehmen Bußgelder in Höhe von bis zu 10.000 Euro je befördertem Fahrgast an. Viele US-Städte wie Chicago, Seattle und auch Bundesstaaten wie Illinois haben begonnen, den Markt zu regulieren und gewisse Mindeststandards zum Schutz der Fahrgäste verpflichtend zu machen.

In Seattle hat ein Zusammenschluss mehrerer Interessensverbände Einschränkungen für Uber, Lyft und SideCar per Referendum gestoppt. Im März 2014 hatte der Stadtrat die Zahl der Fahrer und Fahrzeuge, welche gleichzeitig in Seattle Fahrgäste aufnehmen dürfen, auf 150 je Unternehmen gedeckelt. Die Unternehmen unterstützten ihre Fürsprecher mit über 400.000 US-Dollar.

Uber stellt eine Plattform bereit, welche Standzeiten und Leerfahrten von Limousinenservices (= Mietwagenverkehr) nutzt und für Kunden mit höheren Komfortansprüchen und Zahlungsbereitschaften nutzbar macht. Kunden und Fahrer von Mietwagenunternehmen werden über eine spezielle Applikation für Smartphones zusammengebracht.

Innenraum der S-Klasse AMG otografiert von Robert Basic
Eine S-Klasse S63 AMG mit Chauffeur kann durchaus angenehmer sein als eine Fahrt mit einem konventionellen Taxi. – Foto: Robert Basic @ FlickrCC BY-SA 2.0

Bei Start der Applikation wird dem Kunden auf einer Übersichtskarte mit seinem Standort zunächst der nächste verfügbare Mietwagen angezeigt. Sodann kann der Kunde einen Beförderungsauftrag in das System eingeben, der über den in den Niederlanden befindlichen Uber-Server unmittelbar zu dem Mobiltelefon des dem Kunden am nächsten befindlichen freien Fahrers geleitet wird, der den Auftrag annehmen kann. Nach Abschluss einer Beförderungsauftrags bucht Uber die Kosten über die bei ihr hinterlegten Kreditkartennummern ab und leitet den Betrag nach Abzug einer Provision an das Mietwagenunternehmen weiter (Ausnahme: Barzahlung). Die Höhe der Fahrpreise wird den Mietwagenunternehmern und -fahrern von Uber vorgeschrieben. Uber ist seit dem 16. Januar 2013 in Berlin aktiv.

Konkret bemängelt der Antragssteller der Verfügung, dass Uber zwar einen Mietwagenservice anbiete, sich jedoch nicht an die gesetzlichen Bestimmungen halte, die Taxi- und Mietwagenverkehre voneinander trenne. Insbesondere werde gegen die Rückkehrpflicht nach Beendigung eines Fahrauftrages verstoßen, sodass in Wahrheit ein Taxibetrieb vorliege, ohne die notwendige Konzession zu haben. Dafür spreche auch der zeitweise verwendete Slogan “Besser, schneller und günstiger als ein Taxi.”

In Deutschland werden Taxi- und Mietwagenverkehre im Personenbeförderungsgesetz (PBefG) geregelt. Maßgeblich für den Taxiverkehr ist § 47 PBefG:

(1) Verkehr mit Taxen ist die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die der Unternehmer an behördlich zugelassenen Stellen bereithält und mit denen er Fahrten zu einem vom Fahrgast bestimmten Ziel ausführt. Der Unternehmer kann Beförderungsaufträge auch während einer Fahrt oder am Betriebssitz entgegennehmen.

(2) Taxen dürfen nur in der Gemeinde bereitgehalten werden, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz hat. Fahrten auf vorherige Bestellung dürfen auch von anderen Gemeinden aus durchgeführt werden. Die Genehmigungsbehörde kann im Einvernehmen mit anderen Genehmigungsbehörden das Bereithalten an behördlich zugelassenen Stellen außerhalb der Betriebssitzgemeinde gestatten und einen größeren Bezirk festsetzen.

(3) Die Landesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebs zu regeln. Sie kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung übertragen. In der Rechtsverordnung können insbesondere Regelungen getroffen werden über

  1. das Bereithalten von Taxen in Sonderfällen einschließlich eines Bereitschaftsdienstes,
  2. die Annahme und Ausführung von fernmündlichen Fahraufträgen,

  3. den Fahr- und Funkbetrieb,
  4. die Behindertenbeförderung und
  5. die Krankenbeförderung, soweit es sich nicht um Beförderungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 handelt.

(4) Die Beförderungspflicht besteht nur für Fahrten innerhalb des Geltungsbereichs der nach § 51 Abs. 1 Satz 1 und 2 und Abs. 2 Satz 1 festgesetzten Beförderungsentgelte (Pflichtfahrbereich).

(5) Die Vermietung von Taxen an Selbstfahrer ist verboten.

Für den Verkehr mit Mietomnibussen und mit Mietwagen ist § 49 PBefG maßgeblich:

(1) Verkehr mit Mietomnibussen ist die Beförderung von Personen mit Kraftomnibussen, die nur im ganzen zur Beförderung angemietet werden und mit denen der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt. Die Teilnehmer müssen ein zusammengehöriger Personenkreis und über Ziel und Ablauf der Fahrt einig sein.

(2) Die Voraussetzungen des Absatzes 1 Satz 1 sind nicht gegeben, wenn Fahrten unter Angabe des Fahrtziels vermittelt werden. Mietomnibusse dürfen nicht durch Bereitstellen auf öffentlichen Straßen oder Plätzen angeboten werden.(3) Die Vorschriften der §§ 21 und 22 sind nicht anzuwenden.(4) Verkehr mit Mietwagen ist die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die nur im ganzen zur Beförderung gemietet werden und mit denen der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und die nicht Verkehr mit Taxen nach § 47 sind. Mit Mietwagen dürfen nur Beförderungsaufträge ausgeführt werden, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind. Nach Ausführung des Beförderungsauftrags hat der Mietwagen unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren, es sei denn, er hat vor der Fahrt von seinem Betriebssitz oder der Wohnung oder während der Fahrt fernmündlich einen neuen Beförderungsauftrages erhalten. Der Eingang des Beförderungsauftrages am Betriebssitz oder in der Wohnung hat der Mietwagenunternehmer buchmäßig zu erfassen und die Aufzeichnung ein Jahr aufzubewahren. Annahme, Vermittlung und Ausführung von Beförderungsaufträgen, das Bereithalten des Mietwagens sowie Werbung für Mietwagenverkehr dürfen weder allein noch in ihrer Verbindung geeignet sein, zur Verwechslung mit dem Taxenverkehr zu führen. Den Taxen vorbehaltene Zeichen und Merkmale dürfen für Mietwagen nicht verwendet werden. Die §§ 21 und 22 sind nicht anzuwenden.

Die Hauptunterschiede zwischen Taxi- und Mietwagenverkehr sind gemäß Personenbeförderungsgesetz:

  • Taxis dürfen überall Fahrgäste aufnehmen und an Taxiständen und Straßenrand auf Fahrgäste warten. Mietwagen dürfen hingegen nur Fahrten durchführen, die zuvor am Betriebssitz angemeldet wurden oder während der Fahrt oder auf dem Weg dorthin eingehen. Es ist jedoch nicht gestattet im Stadtgebiet herumzufahren oder zu warten bis ein neuer Auftrag eingeht. Stattdessen muss der Mietwagen nach Beendigung des Auftrags unverzüglich wieder zum Betriebssitz zurückkehren.
  • Der Taxiverkehr hat eine Betriebs- und Beförderungspflicht (§§ 21 und 22 PBefG)
  • Mietwagen dürfen kein Taxischild tragen oder elfenbeinfarben lackiert sein.
  • Umsatzsteuersatz für Taxifahrten: 7%,  Umsatzsteuersatz für Mietwagenfahrten: 19%
  • Die Beförderungsbedingungen und -entgelte des Taxiverkehrs werden gemäß § 51 Abs. 1 PBefG durch Rechtsverordnung festgelegt, der Mietwagenverkehr ist in der Preissetzung frei.
  • Für Verkehr mit Taxen besteht eine besondere Zulassungsschranke , wonach die Genehmigung zu versagen ist, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird.

Uber hingegen argumentierte vor Gericht, dass sie nur für die Vermittlung zuständig seien und die Mietwagenunternehmer selber für die Einhaltung des Personenbeförderungsgesetzes zuständig seien, insbesondere was die Rückkehrpflicht angehe.

Laut Landgericht Berlin spiele es jedoch keine Rolle, ob Uber selber ein Mietwagenunternehmen sei oder nur vermittle. “Denn durch den Einsatz der APP ist sie [Uber] zumindest als Teilnehmerin an einem von dem Mietwagenunternehmer vorgenommenen Verstoß gegen § 49 Abs. 4 PBefG vorsätzlich beteiligt, so dass sie passiv legitimiert ist. Im Übrigen untersagt § 6 PBefG auch Gestaltungen oder Scheintatbestände, die zur Umgehung der Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes geeignet sind.” (LG Berlin, Urteil vom 11.04.2014, 15 O 43/14, 14) Und weiter: “Die Funktionsweise der APP ist mit § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG nicht vereinbar.”  (LG Berlin, 11.04.2014, a.a.O, 14)

Hinzu kommt, dass Uber den Fahrauftrag direkt an den Fahrer, der sich in unmittelbarer Nähe zum Kunden befindet, weiterleite und dieser nicht erst am Betriebssitz des Mietwagenunternehmens eingehe. Zwar sendet Uber eine Mitteilung via Mail an das Mietwagenunternehmen, dies entspricht jedoch nicht der Auftragsentgegennahme wie das Gesetz es vorsehe. Die App verwische zudem die Grenzen zwischen Mietwagen- und Taxiverkehr, da sie es dem Fahrgast ermöglicht, einen Mietwagen unmittelbar herbeizurufen, ohne tatsächlich den “Umweg” über die Betriebsstätte zu gehen.

In diesem Zusammenhang ist die Mitteilung von Uber, welche am 13. Januar 2014 an die registrierten Fahrer verschickt wurde, äußerst problematisch:

Hallo, Liebe Fahrer & Partner. Diese Woche partnern wir mit den folgenden Events für die Fashion Week also werden wir dort erhöhte Nachfrage sehen also wenn möglich haltet euch in diesen Regionen auf um davon zu profitieren.

– aus: LG Berlin, 11.04.2014, a.a.O, 4

Auch wenn Uber behauptet, dass durch die E-Mails selbständige Mietwagenunternehmern bzw. -fahrern nur auf Geschäftsmöglichkeiten hingewiesen worden sein sollen, ist dies mit der Rückkehrpflicht eines Mietwagens nur schwer vereinbar.

Auch andere von Seiten Ubers vorgebrachte Argumente verwarf das Gericht: Die Einschränkungen des Personenbeförderungsgesetzes verstoßen, wie vom Bundesverfassungsgericht festgestellt (BVerfG vom 14.11.1989, 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/54), nicht gegen das Grundgesetz. Des Weiteren sei § 49 Abs. 4 PBefG mit europäischem Recht vereinbar und verstoße nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56ff. AEUV bzw. Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG vom 12.12.2006, sodass der Europäische Gerichtshof nicht zuständig sei. Diese seien auf Verkehrsdienstleistungen nicht anwendbar. Die reine Vermittlungstätigkeit würde als technische (Telekommunkations)dienstleistung zwar betroffen sein, dies ist aber aufgrund der Nähe der Hilfstätigkeit zur eigentlichen Beförderungsdienstleistung ebenfalls nicht der Fall. Hinzu komme, dass Uber sich darauf berufe, dass sie [Uber] “als Betriebssitz der Mietwagenunternehmer fungiere und für die Tätigkeit des Mietwagenunternehmers wesentliche Aufgaben übernehme. Sie nimmt zudem unstreitig konkret Einfluss auf die Beförderungsdienstleistung selbst, indem sie – soweit ein Auftrag über ihre APP zustande kommt  – das Beförderungsentgelt bestimmt und die Abrechnung übernimmt und – wie sich aus ihrem Internetauftritt schließen lässt – auch das Beförderungsfahrzeug (Fahrzeugtyp) festlegt.” (LG Berlin, 11.04.2014, a.a.O, 18)

Aufgrund dieser und weiterer Gründe hat das Landgericht Berlin die entsprechende Verfügung erlassen. Auf Basis der bislang von beiden Seiten vorgebrachten Argumente und der Abwägung durch die Richter des Landgerichts dürfte es nach meiner laienhaften juristischen Abschätzung in Zukunft relativ schwierig für Uber sein, sein Geschäft in Deutschland im Rahmen des derzeit geltenden PBefG weiter durchzuführen.

Eine unterschiedliche Behandlung des Taxi- und Mietwagenverkehrs liegt nach der nationalen Rechtsprechung im öffentlichen Interesse. Denn der Allgemeinheit soll mit dem Taxenverkehr ein dem Kontrahierungszwang unterliegendes öffentliches Verkehrsmittel für individuelle Fahrten zu einem festgelegten Tarif zur Verfügung stehen. Hinsichtlich der Bedingungen der Personenbeförderung bestehenden wesentliche Unterschiede zwischen Taxi- und Mietwagenverkehr, so etwa bei der Festlegung der Fahrpreise sowie der Betriebs- und Beförderungspflicht. Betreiber von Taxiverkehren müssen gewisse Nachteile (Preisfestsetzung) akzeptieren, stehen dafür jedoch unter einem speziellen Schutz. Es wäre auch nur schwer zu vermitteln, wenn der Taxiverkehr frei mit einem Wettbewerber konkurrieren müsste, der seine Preise frei festlegen darf, wenn er diese selber nicht frei setzen darf.

Porsche Panamera als Taxi in Frankfurt
Auch ein Weg: Ein Porsche Panamera als Taxi in – Foto: T.Phipps Photography @ FlickrCC BY 2.0

Was brächte eine Deregulierung des Taxiverkehrs?

Nach dem Erlass der einstweiligen Verfügung wird darauf verwiesen, dass eine Branche (hier die Taxibranche) mit allen Mitteln gegen eine Modernisierung und die “share economy” kämpfe. Analogien mit der Musikindustrie und Zeitungsverlegern, die ebenfalls vor den Herausforderungen der Digitalisierung stehen, werden gerne gezogen. Dass dieses Argument in einem staatlich regulierten Markt Schwächen aufweist, habe ich bereits ausreichend dargelegt. Zwar ist der Marktzugang nur leicht reguliert und daher einfach möglich (Berlin: keine Vorstrafen, ärztliches Attest, schriftliche Prüfung und Vorweisen von Ortskenntnis, Mindestalter 21 Jahre + 2 Jahre Führerscheinbesitz, Bürgschaft von 2.250 € für das erste Fahrzeug), jedoch ist das Beförderungsentgelt nach einer bestimmten Kostenstruktur reguliert.

Nichtdestotrotz kann man eine Deregulierung des Taximarktes und die Folgen einmal näher beleuchten.

Der Bericht betrachtet einige Beispiele der Veränderungen in den Regulierungssystemen. Internationale Erfahrungen mit Deregulierung wurden hauptsächlich in den gemacht, wo einige Städte den Taxisektor in den zwei Jahrzehnten von 1970 bis 1990, dereguliert haben. Zusätzliche wurden auch einige wichtige Veränderungen in Neuseeland und in Europa (Schweden, Großbritannien, Irland und Niederlande) durchleuchtet. Basierend auf der verfügbaren Literatur, kann man die Erfahrungen mit Veränderungen in Regulierungssystemen wie gefolgt zusammenfassen 1:

  • Die Deregulierung des Marktzuganges führt generell zu einem deutlichen Zuwachs an Taxifahrzeugen, wenn man annimmt, dass die ursprüngliche Art der Regulierung eine sehr strenge Kontrolle und Einschränkung des Marktzuganges bedeuteten. In jedem Fall wird dieser Anstieg größtenteils im Geschäft auf der Straße geregelt und führt zu einem Rückgang in der Fahrzeugauslastung.
  • In den meisten Fällen sind die Fahrpreise durch eine Deregulierung der Preise angestiegen. Auch hier wird angenommen, dass die ursprüngliche Art der Regulierung eine starke Einschränkung bedeuteten. Anstiege bei den Fahrpreisentgelten scheinen insbesondere im „Geschäft auf der Straße“ auf.
  • Die Qualität der Taxidienstleistung hat eine starke Tendenz, sich bei einem deregulierten Marktzugang ohne hohe Qualitätsstandards, zu verschlechtern. Die Beweise bleiben hier widersprüchlich.
  • Das des Fahrers wird bei einer des Marktzuganges bedeutend reduziert. Im Ergebnis müssen Fahrer länger arbeiten, um dasselbe zu erreichen. Das ist einer der Gründe für die bestehenden Marktteilnehmer sich einer Deregulierung des Zuganges oder Eingangsbarrieren zu widersetzen.
  • Es wurden nur wenige neue Servicedienstleistungen bei einer Deregulierung des Marktes entwickelt. Dasselbe gilt für technische Neuerungen. Eine Ausnahme dabei bildet Neuseeland. Hier wurde ein Anstieg der neuen und innovativen Servicedienstleistungen verzeichnet.
  • Die meisten Städte, die eine Deregulierung des Marktzuganges eingeführt haben, haben im Nachhinein Teile des Marktes wieder reguliert. Es wurden hauptsächlich wieder höhere Qualitätsstandards eingeführt.

Aufgrund der Erfahrungen aus anderen Ländern und der speziellen Charakteristik des Taxiverkehrs dürfte die Politik kurzfristig keine Reform des Personenbeförderungsgesetzes mit einer Gleichstellung des Taxi- und Mietwagenverkehrs durchführen. Denkbar wäre jedoch ein ersatzloses Streichen des § 49 PBefG, mit der Folge, dass Mietwagen dem Taxi gleichgestellt werden, ebenfalls der Tarif- und Konzessionspflicht unterliegen und nur von der Betriebs- und Beförderungspflicht ausgenommen sein würden.

Ebenfalls denkbar wäre die schrittweise Gleichstellung von Taxi- und Mietwagenverkehr. Hierzu könnte zunächst die Tarifpflicht aufgehoben und der Handel mit Konzessionen erlaubt werden. Anhand der Knappheitspreise könnte der Bedarf an zusätzlichen Taxis bzw. Konzessionen von der Behörde bestimmt werden. Konzessionen sollten so lange vergeben werden, bis der Preis bei “Null” liegt. In einem zweiten Schritt wird die Konzessionspflicht aufgehoben und der Taxi- und Mietwagenverkehr gleichgestellt. Zudem könnte die Betriebs- und Beförderungspflicht aufgehoben werden, da der intensivierte Wettbewerb eine ausreichende Versorgung des Gebietes mit Taxileistungen zu frei gebildeten Beförderungsentgelten sicherstellt. (vgl. 2)

Zudem dürfte der technologische Fortschritt zu gewissen Anpassungen im Taxiverkehr selber führen. Mit der derzeitigen rechtlichen Lage ist meiner Meinung nach die Geschäftsgrundlage von Uber in Deutschland akut gefährdet.

Ergänzung vom 25.04.2014

Nach Veröffentlichung dieses Artikels wurde ich in viele Diskussionen verwickelt, dass das Personenbeförderungsgesetz veraltet sei und sich in Zeiten des Internets und der “Shareconomy” die Voraussetzungen grundsätzlich verändert hätten. Man lebe “schließlich nicht mehr in der Zeit der Kutschen”.

Ich möchte an dieser Stelle nur anmerken, dass wir in Deutschland in einem Rechtsstaat leben. Auch innovative müssen sich an geltende Gesetze halten. Der Verweis, dass ein Gesetz veraltet sei, berechtigt noch lange nicht dazu, dagegen bewusst zu verstoßen. Statt sich über geltendes Recht hinweg zu setzen, sollte die Legislative dazu angehalten werden, das Gesetz – wenn es denn überhaupt veraltet sein sollte und eine bestimmte Schutzbedürftigkeit für den Taxiverkehr negiert wird – entsprechend anzupassen. Dies setzt in Deutschland einen politischen und gesellschaftlichen Diskurs voraus, bei dem die Interessen aller Betroffenen berücksichtigt werden müssen.

Über den Fakt, dass sich Unternehmen – und seien sie noch so innovativ – an geltendes Recht halten müssen, diskutiere ich nicht. Dazu ist es mir das Leben in einem Rechtsstaat persönlich zu wertvoll.

Disclosure: Ich bin juristischer Laie. Alle Aussagen, die ich in diesem Artikel getätigt habe, sind daher ohne Gewähr. Uber war im Jahr 2013 Partner des von mir veranstalteten Future Mobility Camps Berlin.

  1. Jon-Terje Bekken; Frode Longva (2003): Impact of taxi market regulation – an international comparison; Transportøkonomisk institutt; Oslo; 2003 – https://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%C3%98I%20rapporter/2003/658-2003/658-2003-el.pdf
  2. Soltwedel, Rüdiger; Busch, Axel; Groß, Alexander; Laaser, Claus-Friedrich (1986): Deregulierungspotentiale in der Bundesrepublik, Kieler Studien, No. 202, ISBN 3163451454, S. 264f.
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Martin Randelhoff

Herausgeber Zukunft Mobilität.
Studium der Raumplanung an der TU Dortmund, Studium der Verkehrswirtschaft an der TU Dresden.
Ist interessiert an innovativen Konzepten zum Lösen der Herausforderungen von morgen insbesondere in den Bereichen urbane Mobilität, Verkehr im ländlichen Raum, Wirkung autonomer Fahrzeugsysteme und nachhaltige Verkehrskonzepte.

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