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Die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs in Deutschland: Struktur, Probleme und Alternativen

Die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs in Deutschland: Struktur, Probleme und Alternativen

Fahrpreise im öffentlichen Verkehr kennen meistens nur eine Richtung: nach oben. In diesem wie auch in den vergangenen Jahren werden die Fahrpreise vieler Verkehrsverbünde wie auch Verkehrsunternehmen steigen. Viele Fahrgäste haben kein Verständnis für die steigenden Preise, auch wenn diese in den meisten Fällen mangels (günstiger) Alternative nach einiger Zeit dennoch akzeptiert werden.

Auf der anderen Seite ist die finanzielle Lage vieler Verkehrsunternehmen keinesfalls rosig und meistens unumgänglich. Zum einen steigen Kosten für Personal und Kraft- und Betriebsstoffe, zum anderen weist die hohen Erhaltungsaufwand auf (Steigerungsraten 2008 – 2010 ca. 1,5 % p. a., 2005 – 2010: ca. 2,3 %). Diese und andere Faktoren zwingen die Anbieter öffentlichen Personenverkehrs sehr häufig, die Fahrpreise zu erhöhen. Es stellt sich jedoch die Frage, ob es Alternativen gäbe und wenn ja, welche negativen und positiven Effekte mit diesen einhergehen.

Die Finanzierung des ÖPNV in

Die Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs in Deutschland ist ein komplexes wie auch kompliziertes Thema. Verschiedenste Fördermöglichkeiten stehen nebeneinander, zahlreiche Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen haben je nach Bundesland unterschiedliche Finanzierungsmöglichkeiten und -wege geschaffen, die nicht mehr vollkommen miteinander vergleichbar sind. Hinzu kommt, dass zentrale Finanzierungsinstrumente wie das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) in den kommenden Jahren ohne adäquaten Ersatz auslaufen oder in ihrer Höhe und Struktur neu verhandelt werden müssen (Regionalisierungsmittel).

Das heute existente Finanzierungsgebilde ist wenig transparent und schafft kaum Anreize zur Verbesserung der Qualität oder der Wirtschaftlichkeit. Hinzu kommen fehlende Steuerungsmöglichkeiten.

Finanzierung ÖPNV Deutschland Grafik Ablauf Organisation

Die unterschiedlichen Finanzierungsinstrumente des ÖPNV im Überblick; Quelle: Hickmann, Nahverkehrsberatung Südwest; In: René Bormann, Tilman Bracher, Oliver Dümmler, Ludwig Dünbier, Martin Haag, Helmut Holzapfel, Friedemann Kunst, Oliver Mietzsch, Joan Mirbach, Holger Mossakowski, Jobst-Hinrich Ubbelohde, Jan Werner, Holger Zoubek: Neuordnung der Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs: Bündelung, Subsidiarität und Anreize für ein zukunftsfähiges Angebot; Friedrich-Ebert-Stiftung; Bonn im November 2010; Seite 9

Im Einzelnen setzt sich die Finanzierung des ÖPNV aus folgenden Finanzierungsinstrumenten zusammen:

Nutzerfinanzierung

Einen großen Teil der Erträge im ÖPNV stammt aus Fahrgeldeinnahmen. Der Nutzen der Ortsveränderung wird mit einem Preis belegt, der jedoch nicht ausschließlich Auswirkungen auf die Verkehrsmittelwahl oder den Verkehr als Ganzes hat. Vielmehr sind mit der Höhe des Fahrkartenpreises soziale, ökologische und ökonomische Fragestellungen verbunden. Aus dieser Verbindung ergibt sich ebenfalls eine politische Dimension. Die Organisation der ÖPNV-Finanzierung sowie die Festsetzung des Finanzierungsanteils durch den Nutzer berührt eindeutig Aspekte der Wirtschafts- und Sozialpolitik und hat keineswegs nur eine verkehrspolitische Dimension.

Neben Fahrgelderträgen fallen auch Einnahmen aus Werbung und Pacht in diesen Finanzierungsbereich.

Die Nutzerfinanzierung trug 2008 8,99 Milliarden Euro zur Finanzierung des ÖPNV bei.

Tarifersatzleistungen (Sozialtickets, SGB IX, Schülerbeförderung, )

Bestimmte Nutzergruppen wie Schüler, Auszubildende oder Schwerbehinderte werden durch Zahlungen der öffentlichen Hand von bestimmten Belastungen befreit. Auch im öffentlichen Personennahverkehr existieren entsprechende Regelungen. Entsprechende Fahrgeldmindereinnahmen werden von staatlicher Seite kompensiert.

Im Öffentlichen Straßenpersonennahverkehr (ÖSPV) wird die Schülerbeförderung entweder durch einen vergünstigten Schülertarif oder spezielle Schülerfahrkarten gefördert. Für Schülertarife zahlt das jeweilige Bundesland nach § 45a PBefG einen Ersatzleistung, bei bestimmten Entfernungen erwerben häufig die Schulträger spezielle Schülerfahrkarten, die den Schülern kostenlos zur Verfügung gestellt werden.

Im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) kommt eine vergleichbare Regelung zur Anwendung. § 6a AEG kommt jedoch nur gegenüber nicht-bundeseigenen NE-Bahnen zur Anwendung, sodass diese Regelung nicht für die Deutsche Bahn AG greift. Daher ist die Kompensation von Mindereinnahmen durch den Schülerverkehr meistens in den jeweiligen Verkehrsverträgen geregelt.

Vergleichbare Regelungen gelten nach § 45a PBefG für den Straßenpersonennahverkehr bzw. § 6a AEG für den Schienenpersonennahverkehr auch für Auszubildende. Neuen EU-Vorgaben haben mittlerweile viele Länder dazu veranlasst, keine Tarifersatzleistungen nach § 45a PBefG mehr auszuzahlen, sondern diese Mittel den kommunalen Aufgabenträgern pauschal zur Verfügung zu stellen. Diese können die entsprechende Mittel selbstständig zum Zwecke der Finanzierung, unter anderem des Schüler- und Ausbildungsverkehrs, einsetzen (Öffnungsklausel im PBefG §64a). Damit verliert die Finanzierung nach § 45a PBefG zunehmend an Bedeutung.

Nach den Regelungen des SGB IX erhalten Schwerbehinderte in den meisten Fällen eine Freifahrtberechtigung für den öffentlichen Personennahverkehr. Mindereinnahmen durch diese Berechtigung werden in den meisten Fällen vom Bund ausgeglichen.

Kommunen oder kommunale Zweckverbände, Regionalverbände und auch teilweise die Bundesländer erstatten „Harmonisierungs- und Durchtarifierungsverluste“, die durch die Einführung eines Verbundtarifes entstanden sind.

Tarifersatzleistungen trugen 2008 2,17 Milliarden Euro zur Finanzierung des ÖPNV bei.

Steuerrechtliche Regelung (, keine USt. für Verkehrsverträge; ermäßigter MwSt.-Satz)

Verkehrsverträge, die das Angebot im SPNV definieren, sind nicht umsatzsteuerpflichtig. Des Weiteren können Kommunen durch einen Querverbund des ÖPNV mit anderen kommunalen Einrichtungen wie beispielsweise den Stadtwerken und / oder städtischen Bäderbetrieben den Gewinn und somit die Steuerlast verringern.

Steuerrechtliche Regelungen trugen 2008 2,78 Milliarden Euro zur Finanzierung des ÖPNV bei.

Betrieb SPNV [Verkehrsverträge (ohne Ausgleichszahlungen, inkl. )]

Im Rahmen der Bahnreform wurde die Verantwortung für den Schienenpersonennahverkehr auf die Länder oder kommunale Gebietskörperschaften übertragen. Viele Bundesländer haben die Aufgabenträgerschaft durch landesrechtliche Regelungen an Verkehrsverbünde oder andere Aufgabenträgerorganisationen weitergegeben. Diese bestellen im Rahmen von Verkehrsverträgen den jeweiligen Verkehr. Zur Finanzierung erhalten die Länder vom Bund im Rahmen des RegG einen Teil der Mineralölsteuereinnahmen, die als sogenannte Regionalisierungsmittel an die Länder fließen. Diese reichen die Bundesländer an die jeweiligen Aufgabenträgerorganisationen weiter. Zu diesem Thema sei der Artikel „Wie funktioniert der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) in Deutschland?“ empfohlen.

Für den Betrieb des SPNV standen 2008 5,34 Milliarden Euro zur Verfügung.

Betrieb ÖSPV (Querverbundsausgleich, Verkehrsverträge, Betrauungen, freigestellter Schülerverkehr)

Der ÖPNV auf der Straße inklusive Straßenbahn und U-Bahn ist stets eine kommunale Aufgabe. Aufgrund der unterschiedlichen Finanzsituation der verschiedenen Kommunen schwankt auch das Angebot im ÖPNV. Finanziell gut aufgestellte Kommunen können sich einen guten ÖSPV leisten, finanziell schwächere haben geringere Ausgestaltungsmöglichkeiten. Im Allgemeinen wird der ÖSPV aus den kommunalen Haushalten und in erheblichem Umfang aus dem kommunalen Querverbund finanziert.

Da kommunale wie auch Landeshaushaltspläne nur für ein oder zwei Jahre (Doppelhaushalt) aufgestellt werden, ist eine mittel- und langfristige Finanzierungszusage nur eingeschränkt möglich. Nach Art. 110 Abs. 2 GG ist der Haushaltsplan vor Beginn des Kalenderjahres, für das er bestimmt ist, durch Haushaltsgesetz (oder Haushaltssatzung auf kommunaler Ebene) festzustellen. Viele kommunale Verkehrsunternehmen wissen daher nicht bzw. nur eingeschränkt, welche Finanzmittel ihnen über die kommenden Jahre zur Verfügung stehen. Hinzu kommt eine zunehmend angespannte kommunale Kassenlage, die statt einer Ausweitung der zur Verfügung stehenden Mittel eher eine Verknappung mit sich bringen.

Für den Betrieb des ÖSPV standen 2008 3,05 Milliarden Euro zur Verfügung.

Investitionsförderung ÖSPV (GVFG / Entflechtungsgesetz, zusätzliche Haushaltsmittel Länder / Kommunen, Bundes-GVFG)

Neben des Betriebs werden auch Investitionen in die Infrastruktur aus unterschiedlichsten Fördertöpfen finanziert. Seit 1971 war das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz des Bundes (GVFG) eines der wichtigsten Fördermittel für kommunale Verkehrsinfrastruktur. Im Rahmen der Föderalismusreform wurde das GVFG jedoch 2006 abgeschafft und durch Entflechtungsgesetz (EntflechtG) ersetzt. Das Bundesprogramm, welches Teil des GVFG war, läuft 2019 aus.

Die noch im GVFG verankerte Zweckbindung für den Verkehr in Gemeinden läuft 2014 aus, lediglich die Zweckbindung für investive Zwecke bleibt erhalten. Somit könnten in Zukunft Mittel, die heute für die Verkehrsinfrastruktur verwendet werden, in andere Bereiche fließen. Viele Bundesländer haben die Zweckbindung für Verkehrsvorhaben auch über das Jahr 2014 landesrechtlich festgeschrieben. Im Jahr 2019 laufen die Kompensationszahlungen nach dem Entflechtungsgesetz gänzlich aus. Ab 2020 steht die Förderung von Investitionen im kommunalen Verkehr damit ausschließlich in der Verantwortung der jeweiligen Länder.

Da viele Städte, Landkreise und Gemeinden nicht fähig sind, größere Verkehrsprojekte ohne Kofinanzierung durch Bund und Länder durchzuführen, herrscht derzeit eine große Unsicherheit. Eine Bundesratsinitiative bemüht sich derzeit darum, das GVFG auch über das Jahr 2019 hinaus fortzuführen.

Investitionen in den ÖSPV wurden 2008 mit 1,85 Milliarden Euro gefördert.

Investitionsförderung SPNV (BSchwAG-Anteil SPNV, zusätzliche Haushaltsmittel Länder / Kommunen, Bundes-GVFG)

Das Allgemeine Eisenbahngesetz schreibt fest, dass Infrastrukturbetreiber über entsprechende Benutzungsentgelte ihre vollen Kosten finanzieren, inklusive notwendiger Erhaltungs- und Modernisierungsinvestitionen in das Streckennetz und die Stationen. Somit finanzieren die Anbieter von Beförderungsleistungen auf der Schiene (die SPNV-Betreiber) nicht nur die Anschaffung der notwendigen Fahrzeuge und deren Einsatz, sondern auch die Infrastruktur.

Der Bund finanziert im Rahmen des Bundesschienenwegeausbaugesetzes (BSchwAG) Investitionen in das Schienennetz der DB Netz AG. Nach § 8 Abs. 2 BSchwAG sind 20 Prozent der Mittel für Investitionen in Schienenwege, die dem SPNV dienen, zu verwenden. Der Begriff der Schienenwege, die dem „Schienenpersonennahverkehr dienen“ ist allerdings nach Ansicht der Deutschen Bahn AG recht weit zu fassen.

Zudem stellt der Bund im Rahmen der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) jährlich 2,5 Milliarden Euro für Ersatzinvestitionen zur Verfügung. Die DB Netz AG verpflichtet sich ihrerseits zu einem Mindestinstandhaltungsbeitrag sowie zu einem Eigenbeitrag bei den Investitionen.

Investitionen in den SPNV wurden 2008 mit 0,43 Milliarden Euro gefördert.

ÖPNV Finanzierung Deutschland Struktur Zusammensetzung Aufbau Summen

Die verschiedenen Finanzierungstöpfe des ÖPNV, Schätzung der Anteile 2008 in Mrd. Euro; Quelle: Center Nahverkehr Berlin (cnb); In: René Bormann, Tilman Bracher, Oliver Dümmler, Ludwig Dünbier, Martin Haag, Helmut Holzapfel, Friedemann Kunst, Oliver Mietzsch, Joan Mirbach, Holger Mossakowski, Jobst-Hinrich Ubbelohde, Jan Werner, Holger Zoubek: Neuordnung der Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs: Bündelung, Subsidiarität und Anreize für ein zukunftsfähiges Angebot; Friedrich-Ebert-Stiftung; Bonn im November 2010; Seite 9

Im Jahr 2008 standen etwa 25 Milliarden Euro für den ÖPNV (Betrieb und Investitionen) in Deutschland zur Verfügung. Aufgrund der intransparenten Finanzierungsarten kann die exakte Summe nicht bestimmt werden und ist aus diesem Grund nur geschätzt. Mit 8,99 Milliarden Euro finanzierten die Nutzer jedoch das größte Einzelsegment.

Bewertung der heutigen Finanzierungsinstrumente

Aufgrund der Vielzahl verschiedenster Finanzierungsquellen unterschiedlichen Volumens und Laufzeit ist die Finanzierung des ÖPNV in Deutschland hochgradig intransparent. Der Bund hat in den vergangenen Jahren die Verantwortung für den ÖPNV systematisch an Bundesländer und Kommunen abgegeben. Viele wichtige Bundesprogramme laufen in den kommenden Jahren aus, ein Ersatz dieser Programme ist ebenso wie die künftige Finanzierung unklar. Auf der anderen Seite steigt der Bedarf an Ersatzinvestitionen für veraltete Infrastruktur stark an. Eine verfassungsrechtlich verankerte Schuldenbremse macht es für Bund und Ländern nicht einfacher, die notwendigen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen.

In diesem Umfeld ist das Auflaufen der GVFG-Bundesprogrammes umso schwerwiegender. Die Bundesländer stehen unter dem Zwang, eine Nachfolgeregelung für das GVFG zu finden, weil sie sonst ab 2020 ausschließlich aus den eigenen, zumeist mit wenigen finanziellen Spielräumen versehenen und der Schuldenbremse unterworfenen, Landeshaushalten den Finanzierungsbedarf der ÖPNV-Infrastruktur decken müssen.

Aufgrund der Ausgestaltung der heutigen Finanzierungsmöglichkeiten ist eine wirtschaftlich und qualitativ gesteuerte Mittelallokation häufig nicht möglich. Es werden leider weiterhin Projekte umgesetzt, die eine maximale Förderquote versprechen, anstatt den maximalen verkehrlichen Nutzen mit sich zu bringen.

Der Schienenpersonennahverkehr in Deutschland wird maßgeblich durch die 2014 auslaufenden Regionalisierungsmittel finanziert. Diese Finanzmittel waren in Vergangenheit bereits aus haushaltstechnischen Gründen Kürzungen unterworfen (Koch-Steinbrück-Papier), die Neubemessung und Neuverteilung der Mittel ab dem Jahr 2014 muss dringend zwischen Bund und Ländern geklärt werden. Ebenso notwendig ist eine Anpassung der Steigerungsraten, die steigende Energie-, Personal- und Infrastrukturkosten abdecken müssen. Ansonsten ist das Angebotsniveau des SPNV mittelfristig nicht zu halten.

Bund und Länder müssen dringend ein neues Fundament für die langfristige Finanzierung des ÖPNV in Deutschland schaffen. Gleichzeitig müssen die Länder strukturelle und organisatorische Defizite beheben, die Finanzierung und die Mittelverwendung transparenter gestalten und eine konstante und langfristige Nahverkehrsplanung durchführen bzw. ermöglichen.

Das deutsche Fahrpreisniveau im Vergleich zu anderen Städten

Etwa ein Drittel der in Deutschland für den öffentlichen Personennahverkehr zur Verfügung stehenden Mittel kommt aus Fahrgeldeinnahmen (mit sehr großem Abstand größter Block), Werbung oder Pacht. Der Anteil der Nutzerfinanzierung differiert jedoch mit der Größe der Verkehrsräume, mit der Bevölkerungsdichte, mit den Nutzungsmöglichkeiten des Individualverkehrs und auch mit den spezifischen Systemkosten des öffentlichen Personennahverkehrs (Infrastruktur).

In der öffentlichen Diskussion werden die Fahrkartenpreise in Deutschland häufig als „sehr hoch“ oder sogar „zu hoch“ eingeschätzt. Ein Vergleich von drei großen deutschen Verkehrsverbünden (Berlin, Hamburg und Stuttgart) mit anderen Großstädten zeigt im Bereich der Einzelkarten ein hohes Preisniveau:

Einzelfahrpreise Europa Grostädte im Vergleich Berlin Stuttgart Hamburg 2011

Einzelfahrpreise verschiedener Großstädte (Preisniveau: 2011; alle Preise in Euro); Einzelpreis für den Großraum London nicht ausgewiesen; Daten: EMTA BAROMETER OF PUBLIC TRANSPORT IN THE EUROPEAN METROPOLITAN AREAS 2011 – Grafik: www.zukunft-mobilitaet.net – Veröffentlicht unter CC BY 3.0 Creative Commons Lizenz

Einzelfahrpreise mögen zunächst ein guter Preisindikator sein, haben jedoch nur begrenzte Aussagekraft. Ohne eine Betrachtung des Preisniveaus von Zeitkarten, die für Pendler und den Berufsverkehr eine weitaus höhere Bedeutung haben, lässt sich nur ein eingeschränktes Bild gewinnen.

Monatkarten ÖPNV Bus Bahn Deutschland Europa weltweit

Preise für eine Monatskarte verschiedener Großstädte (Preisniveau: 2011; alle Preise in Euro) – Daten: EMTA BAROMETER OF PUBLIC TRANSPORT IN THE EUROPEAN METROPOLITAN AREAS 2011 – Grafik: www.zukunft-mobilitaet.net – Veröffentlicht unter CC BY 3.0 Creative Commons Lizenz

Um die Lebensverhältnisse und die Wirtschaftskraft einer Stadt in das Verhältnis zu den Fahrpreisen zu setzen, stellt folgende Grafik den Zusammenhang zwischen dem lokalen BIP pro Kopf und Monat (Gesamt-BIP geteilt durch 12) dar. Im Durchschnitt ergibt sich ein Verhältnis von 2,2 Prozent. Die günstigsten Monatskarten lassen sich in Kopenhagen, Paris, Prag und Warschau finden (jeweils 1 Prozent). Die drei teuersten Monatskarten werden alle in Großbritannien angeboten: Sheffield (5,7 %), Birmingham (5,2%) und London (4,6%).

BIP Kosten Monatskarte Fahrpreis

Anteil Monatskarte am lokalen Bruttoinlandsprodukt / Monat / Kopf – Werte für Cadiz, Helsinki, Lyon, Stockholm und Valenica nicht ausgewiesen; Daten: EMTA BAROMETER OF PUBLIC TRANSPORT IN THE EUROPEAN METROPOLITAN AREAS 2011 – Grafik: www.zukunft-mobilitaet.net – Veröffentlicht unter CC BY 3.0 Creative Commons Lizenz

Ebenfalls bietet es sich an, den Preis für eine Fahrt mit dem ÖPNV mit einem anderen Kostenfaktor der individualen Mobilität zu vergleichen:

Verhältnis Benzinpreis Einzelfahrt ÖPNV

Kosten einer Einzelfahrt im Verhältnis zum einem Liter bleifreien Benzin zu Preisen des Jahres 2011, in Euro – Wert für den Großraum London nicht ausgewiesen; Daten: EMTA BAROMETER OF PUBLIC TRANSPORT IN THE EUROPEAN METROPOLITAN AREAS 2011 – Grafik: www.zukunft-mobilitaet.net – Veröffentlicht unter CC BY 3.0 Creative Commons Lizenz

Ein Faktor von 0,4 – 0,9 fördert die ÖPNV-Nachfrage, während ein Faktor von über 1,5 ein hohes Wohlstandsniveau (Kopenhagen, Helsinki, Montreal, Stockholm) oder ein teures ÖPNV-Angebot deutlich macht.

Der Vergleich zeigt, dass ÖPNV-Nutzer in Berlin vergleichsweise hohe Fahrpreise entrichten müssen. Sowohl im internationalen als auch im nationalen Vergleich. Die Unterschiede zu anderen Städten sind auch nicht mehr mit dem vergleichsweise großen Streckennetz zu begründen.

Neben den Fahrgeldeinnahmen sind Fördermittel von Stadt und Land Berlin für die BVG sowie zusätzlich Finanzmittel aus dem Land Brandenburg für die S-Bahn Berlin ein wichtiges Refinanzierungsmittel. Aufgrund der angespannten Haushaltslage wäre es daher denkbar, dass Berlin strikte Vorgaben bezüglich der Finanzierungsmöglichkeiten gibt und Verkehrsunternehmen in Berlin angehalten sind, den Anteil der Nutzerfinanzierung zu maximieren. Die Höhe der öffentlichen Zuwendungen ist nach Angaben der BVG-Geschäftsberichte seit Jahren rückläufig. Hinzu kommt, dass in Berlin kein Querverbund zwischen dem gewinnträchtigen Energiesektor und dem notorisch defizitären öffentlichen Nahverkehr besteht.

Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern

Deutsche Städte finden sich bei einem weltweiten bzw. europaweiten Vergleich im oberen Dritte. Sowohl nominal als auch um das BIP bzw. Einkommensniveau bereinigt. In Deutschland tragen die Fahrgäste einen vergleichsweise hohen Anteil der anfallenden Kosten. Betrug im internationalen Vergleich der Anteil der Nutzerfinanzierung 45,9 Prozent (annähernd stabil im Vergleich zu 2009), finden sich Hamburg mit 68 Prozent und die Region Stuttgart mit 58,9 Prozent unter den Top 3. Und auch Berlin liegt mit einem Anteil von 46,2 Prozent über dem Durchschnitt, obwohl die Finanzierungsstruktur nicht nur für die Bundeshauptstadt, sondern für Berlin und Brandenburg (VBB-Gebiet) ausgewiesen wurde.

Anteil der Fahrgeldeinnahmen an der Finanzierung des ÖPNV

Finanzierung der Betriebskosten durch Nutzerfinanzierung, öffentliche Zuschüsse und sonstige Finanzierungsquellen absteigend nach Nutzerfinanzierungsanteilen – Werte für Birmingham, Sheffield und Wien nicht ausgewiesen; Daten: EMTA BAROMETER OF PUBLIC TRANSPORT IN THE EUROPEAN METROPOLITAN AREAS 2011 – Grafik: www.zukunft-mobilitaet.net – Veröffentlicht unter CC BY 3.0 Creative Commons Lizenz

Im internationalen Durchschnitt werden 45,8 % der Kosten durch öffentliche Zuschüsse gedeckt. Während die Region Berlin-Brandenburg diesen Wert mit 53,8 Prozent übersteigt, liegen sowohl die Region Stuttgart (41,1 %) als auch Hamburg (32 %) weit darunter.

Höhe öfentlicher Zuschüsse für den ÖPNV Nahverkehr

Finanzierung der Betriebskosten durch Nutzerfinanzierung, öffentliche Zuschüsse und sonstige Finanzierungsquellen absteigend nach öffentlichen Zuschüssen – Werte für Birmingham, Sheffield und Wien nicht ausgewiesen; Daten: EMTA BAROMETER OF PUBLIC TRANSPORT IN THE EUROPEAN METROPOLITAN AREAS 2011 – Grafik: www.zukunft-mobilitaet.net – Veröffentlicht unter CC BY 3.0 Creative Commons Lizenz

Insbesondere französische Städte finanzieren den Großteil ihres Nahverkehrsangebots mit sonstigen Finanzmitteln. Im Großraum Paris werden 3,016 Milliarden Euro der Gesamtkosten in Höhe von 8,030 Milliarden Euro über die sogenannte Versement transport (VT) refinanziert. Die Versement Transport ist eine Transportsteuer, die Kommunen oder Kommunalverbände in Frankreich zweckgebunden zur Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) von Arbeitgebern erheben können. Die eingenommenen Gelder können sowohl für den laufenden Betrieb als auch für Investitionen eingesetzt werden.

In Städten ab 20.000 Einwohnern kann die Kommune von allen Unternehmen mit mehr als zehn Mitarbeitern eine Transportabgabe zwischen 0,55 und 1,75 Prozent der Lohnsumme zur Förderung des ÖPNV erheben. Hintergrund der Steuer ist die Überlegung, dass die durch die Verbesserung des ÖPNV entstehenden Kosten teilweise von den Begünstigten übernommen werden sollten. Hierbei wurde auf die Arbeitgeber zurückgegriffen, da diese für Kunden und Mitarbeiter besser erreichbar werden, sie weniger Parkplätze bauen müssen und sich Investitionen für Filialen sparen können.

In Gebieten mit bis zu 50.000 Einwohnern können bis zu 0,55 Prozent erhoben werden. Der gleiche Maximal-Steuersatz gilt in Agglomerationen zwischen 50.000 bis 100.000 Einwohnern (Ausnahme: bei Nahverkehr auf eigenen Trassen 0,85 %). In Ballungsgebieten mit mehr als 100.000 Einwohnern kann die Transportsteuer bis zu einer Höhe von 1,00 % erhoben werden. Wird in diesen Stadtregionen ein Nahverkehr auf eigenen Trassen angeboten oder ist der Bau eines solchen Systems geplant, so beträgt der Höchstsatz 1,75 %. Als eigene Trasse gelten schienengebundene Systeme wie Metro, Véhicule automatique léger (VAL) und Straßenbahnen, aber auch Busbetriebe mit Spurbussen wie die Tramway de Nancy.

In Île-de-France, der Region Paris, beträgt der Höchstsatz zwischen 2,6 % in der Stadt Paris und 1,4 % in den äußeren Départements.

2010 wurden 44,2 % der Ausgaben für den städtischen Verkehr über den Versement transport finanziert. Damit war die Steuer das wichtigste Finanzierungsinstrument im ÖPNV Frankreichs.

In Stockholm wird ebenso wie in London ein Teil der Innenstadtmaut für die Finanzierung des ÖPNV verwendet.

Höhe Finanzierung ÖPNV versement transport Fankreich Paris Lyon

Finanzierung der Betriebskosten durch Nutzerfinanzierung, öffentliche Zuschüsse und sonstige Finanzierungsquellen absteigend nach sonstigen Finanzierungsquellen – Werte für Birmingham, Sheffield und Wien nicht ausgewiesen; Daten: EMTA BAROMETER OF PUBLIC TRANSPORT IN THE EUROPEAN METROPOLITAN AREAS 2011 – Grafik: www.zukunft-mobilitaet.net – Veröffentlicht unter CC BY 3.0 Creative Commons Lizenz

Die Notwendigkeit für alternative Finanzierungsformen

In Deutschland werden in regelmäßigen Abständen ebenfalls neue Finanzierungsmöglichkeiten diskutiert. Dies ist vor dem Hintergrund eines steigenden Erhaltungsaufwandes bei gleichzeitig angespannten öffentlichen Haushalten und einer kosten- und ertragsseitig begrenzten Nutzerfinanzierung auch dringend notwendig.

Effizienzgewinnen sind aufgrund systemischer Eigenschaften sowie der heterogenen Nachfrageseite ebenfalls Grenzen gesetzt. In Ballungsgebieten mit einer hohen Bevölkerungsdichte kann der ÖPNV nahezu kostendeckend arbeiten, mit relativ schlanker Infrastruktur und kurzen Entfernungen zwischen den Haltestellen kann ein hohes Fahrgastpotenzial erschlossen werden. Auf der anderen Seite kann ein öffentliches Verkehrsangebot im ländlichen Raum keinesfalls kostendeckend arbeiten. Die zurückzulegenden Entfernungen und die ländliche Raumstruktur machen dies mit der heutigen Angebotsstruktur nahezu unmöglich. Generell ist in weiten Teilen Deutschlands mit einer alternden Bevölkerung, rückläufigen Einwohnerzahlen und einem weiteren Anstieg der individuellen Motorisierung zu rechnen.

Demografische Entwicklung in Deutschland Bevölkerungswachstum Bevölkerungsrückgang wo

Bevölkerungsentwicklung in Deutschland 2007 – 2025 (blau: Bevölkerungsrückgang; rot: Bevölkerungszuwachs) – Grafik: Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung

Besonders bedenklich ist, dass bereits heute der Schülerverkehr oftmals das Nahverkehrsangebot auf dem Land definiert. Rückläufige Schülerzahlen ziehen jedoch eine Reduzierung des öV-Angebots bzw. dessen vollständige Einstellung nach sich. In den Dörfern bleiben vor allem ältere Menschen zurück, denen zum Auto nur noch die Möglichkeit der vollständigen Immobilität bleibt.

Aber auch in Ballungsräumen stehen wir vor einigen Herausforderungen. In den siebziger und achtziger Jahren erbaute Infrastruktur ist dringend erneuerungsbedürftig, alleine die U-Bahn- und Stadtbahn-Tunnel im Ruhegebiet und in der Region Rhein-Main weisen einen Erhaltungsaufwand von mehreren Milliarden Euro auf. Hinzu kommen viele Straßenbahn- und Stadtbahntrassen, Busbahnhöfe und weitere ÖPNV-Infrastruktur. In vielen Großstädten wird der Schülerverkehr, wenn auch in kleinerem Maßstab als auf dem Land, zurückgehen.

Die externen Effekte der individualen Mobilität (Lärm, Abgase, Unfälle, Stau) treten in Ballungsgebieten vermehrt auf. Um die Bevölkerung vor den negativen Effekten des Verkehrs zu schützen, soll ein Teil des MIV auf den ÖPNV verlagert werden. Hierzu muss der ÖPNV allerdings ein konkurrenzfähiges Angebot zum MIV sowie die notwendige Kapazität bereitstellen. Zur Erreichung des Verlagerungsziels müssen auch in Zukunft entsprechende Finanzmittel für einen intelligenten Infrastrukturausbau zur Verfügung stehen. Die Nutzerfinanzierung reicht bei rückläufigen öffentlichen Zuschüssen keinesfalls zur Finanzierung von massiven (Ersatz-)Investitionen aus.

Ein weiteres Problem in der Finanzierung des Nahverkehrs ist im Bereich der unterschiedlichen Finanzierungsquellen und -modelle zu finden. Dies möchte ich kurz anhand eines Beispiels erläutern.

Im Schienenpersonennahverkehr sind die Aufgabenträger seit einiger Zeit dazu gezwungen, langlaufende Regionalverkehre, d.h. Regionalbahnen und Regionalexpress-Züge über weite Strecken zu bestellen. Grund ist ein Rückzug des Fernverkehrsangebots der Deutschen Bahn AG aus der Fläche und die Fokussierung auf eine Art Rumpfnetz. Durch die Notwendigkeit, ein Ersatzangebot für die wegfallenden Fernverkehrsverbindungen bezahlen zu müssen, schrumpft das für den „originären SPNV“ verwendbare Budget. Zudem bedarf das Ersetzen von Angeboten des Eisenbahnfernverkehrs einer länderübergreifenden Koordination, für die es derzeit bei den bestehenden Aufgabenträgerstrukturen keine klare Organisations- und Aufgabenverantwortung gibt (siehe beispielsweise die Zukunft des ).

Es ist auf diesen Gründen dringend angebracht, dass sich die Politik ebenso wie die Bürger um ein tragfähiges Finanzierungs- und Organisationskonzept für den ÖPNV bemühen. Die Wichtigkeit dieses Anliegens scheint leider noch nicht an den entsprechenden Stellen deutlich gemacht worden zu sein.

Alternative Finanzierungsformen für den ÖPNV in Deutschland

In den vergangenen Jahren wurden bereits verschiedene Vorschläge für eine breiter aufgestellte Finanzierung des Nahverkehrs in Deutschland gemacht. Ziel sollte es jedoch stets sein, werde die Nutzer noch die öffentliche Hand aus ihrer jeweiligen Verantwortung für einen leistungsfähigen und dem Auftrag der Daseinsvorsorge entsprechenden öffentlichen Personennahverkehr zu entlassen.

Es scheint nachvollziehbar, dass die Finanzierung des ÖPNV jedoch auf eine breitere Basis gestellt werden muss.

Einbeziehung indirekter Nutzer

Die Idee:

Der ÖPNV erzeugt nicht nur für den Fahrgast einen Nutzen, sondern auch Dritte einen indirekten Nutzen. Anrainer der ÖPNV-Infrastruktur profitieren beispielsweise durch steigende Grundstückswerte oder eine bessere Erreichbarkeit ihres Standortes (Beispiel: Handel). In vielen Ländern wird der durch eine von der Gemeinschaft bezahlte ÖPNV-Erschließung induzierte Nutzen teilweise abgeschöpft (Beispiel: USA, Japan, Spanien).

In Deutschland werden für die Erschließung und die Verbesserung der Straßenanbindung bereits Beiträge erhoben. So werden für die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage (Straße) Erschließungsbeiträge und für die Erneuerung, Verbesserung und Umgestaltung von Straßen Straßenbaubeiträge erhoben. Für die Möglichkeit an einer öffentlichen Abwasseranlage angeschlossen zu werden, werden entsprechende Kanalanschlussbeiträge erhoben.

Für die Herstellung eines ÖPNV-Anschlusses bzw. die Verbesserung der Infrastruktur könnten daher ÖPNV-Beiträge erhoben werden. Insbesondere der Handel profitiert von der Erschließungsfunktion des ÖPNV, da ihm auf diese Weise Kunden zugeführt werden. Ebenso steigen die Grundstückswerte aufgrund der besseren Erreichbarkeit.

Die Abschöpfung dieses Wertzuwachses kann einen Beitrag zur Refinanzierung einer Infrastrukturmaßnahme leisten. Der Nutznießer muss einen Teil seines persönlichen, jedoch von der Gemeinschaft bezahlten Vermögenszuwachses rückerstatten. Die Verbesserung der Infrastruktur, die Erschließung neuer Gebiete oder ein qualitativ höherwertiger ÖPNV erzeugt nicht nur direkt vor Ort einen Nutzen, sondern hat ebenfalls eine Auswirkung auf die umliegenden Gebiete. So profitieren durchaus ganze Stadtviertel von der Anbindung an eine U-Bahn, obwohl nur einzelne Grundstücke direkt an die Station angrenzen. Aus diesem Grund kann es sinnvoll sein, ganze Stadtteile oder die gesamte Stadt mit einer Abgabe zu belegen.

Die Erhebung der Beiträge könnte einmalig oder in regelmäßigen zeitlichen Abständen (siehe auch ) erfolgen und beispielsweise bei Gewerbetreibenden nach Quadratmeterzahl oder Umsatz bemessen werden.

Die einfachste Erhebungsform einer solchen Abgabe ist die allgemeine , die über den Einheitswert, der an einem Stichtag von den Finanzbehörden ermittelt wird (der 1. Januar des Folgejahres der Wertänderung des Grundstücks oder des Entstehens einer neuen „Wirtschaftlichen Einheit“), den aktuellen Marktwert des Grundstücks bemisst. Der Wert eines Grundstücks korreliert direkt mit der Entfernung zu entsprechenden Einrichtungen bzw. lokalen Gegebenheiten. Der Bau neuer Haltestellen und anderer Infrastrukturmaßnahmen hat sowohl einen Einfluss auf die Entfernung als auch auf die Grundstückswerte. Um den indirekten Nutzen abschöpfen zu können, muss die Festsetzung der entsprechenden Grundstückswerte regelmäßig und mit aktuellen Daten erfolgen.

Die Grundsteuer fließt nach Art. 106 Abs. 6 GG den Gemeinden zu. Da Steuern jedoch nicht zweckgebunden erhoben werden dürfen, fließen sie in den allgemeinen kommunalen Haushalt. Mehreinnahmen durch eine bessere ÖPNV-Erschließung fließen somit nicht zwingend wieder in den öffentlichen Nahverkehr zurück. An dieser Stelle haben entsprechende Entschließungsbeiträge einen klaren Vorteil.

Fazit / Anmerkung

Die indirekten Nutzer des ÖPNV werden heute noch nicht zur Finanzierung des Nahverkehrsangebots herangezogen. Die Einführung entsprechender Beiträge für eine ÖPNV-Erschließung ist zur teilweisen Refinanzierung der Infrastrukturkosten dringend anzuraten. Jedoch ist der Nutzen bereits vorhandener Erschließung bzw. für die Infrastruktur notwendiger Ersatzinvestitionen nur schwer messbar und daher kaum abzuschöpfen.

Kritiker weisen zudem darauf hin, dass solche Beiträge wie eine de facto-Steuer wirken und Investitionen und die entsprechenden Arbeitsplatzeffekte in einem bestimmten Gebiet verlangsamen oder ganz verhindern können. Des Weiteren kann es zu einer Verlagerung von Investitionen in Gebiete ohne eine solche Abgabe kommen.

Des Weiteren monieren Kritiker, dass sich die Kosten für Eigentümer von Grundstücken und Wohneigentum erhöhen und diese Mehrkosten an Mieter weitergegeben werden können.

Einführung einer Nahverkehrsabgabe

Die Idee:

Um den direkten und indirekten Nutzen des ÖPNV über den gesamten Wirkungszeitraum abschöpfen zu können, soll in Deutschland eine Nahverkehrsabgabe ähnlich der französischen Versement Transport eingeführt werden. Je nach Konzept sollen Unternehmen oder Bürger einen Beitrag für den ÖPNV entrichten. Die Bemessungsgrundlage kann unterschiedlich ausgeprägt sein und neben der Zahl der Arbeitnehmer, die Höhe der Lohnsumme und des Umsatzes auch die Fläche eines Grundstücks oder die Zahl der zugelassenen Pkw umfassen.

In Frankreich müssen Unternehmen mit mehr als zehn Mitarbeitern eine Transportabgabe zwischen 0,55 und 1,75 Prozent der Lohnsumme zur Förderung des ÖPNV zu entrichten. Durch die Erschließung bzw. die Verbesserung des ÖPNV-Anschlusses steigt die Erreichbarkeit und das Lagemaß des Unternehmens.  Mit der Nahverkehrsabgabe sollen die für die Unternehmen bestehenden Vorteile des ÖPNV teilweise abgeschöpft werden. Die Einnahmen werden sowohl für den Betrieb als auch für die Infrastruktur verwendet.

Ein ähnliches Konzept existiert mit der sogenannten „Dienstgeberabgabe“ auch in Wien. Die 1970 eingeführte Steuer soll Unternehmen zur Mitfinanzierung der U-Bahn heranziehen. Unternehmen müssen für alle Mitarbeiter, die in Wien ihren Arbeitsplatz haben, einen Pauschalbetrag von 2 Euro pro Mitarbeiter und Kalenderwoche, entrichten. Personen mit einem Alter von mehr als 55 Jahren oder einer Arbeitszeit von unter 10 Stunden pro Woche sind von der Abgabe befreit.

Die Abgabe soll der Stadt Wien ab 2013 Einnahmen von rund 60 Millionen Euro pro Jahr bringen und ist für den U-Bahn-Bau zweckgebunden.

Fazit / Anmerkungen:

Mit der Einführung einer Nahverkehrsabgabe kann sowohl ein Teil des Betriebes als auch der Infrastrukturinvestitionen refinanziert werden. Gleichzeitig wird ein Teil des indirekten Nutzens abgeschöpft.

Jedoch ergeben sich zum Teil verfassungsrechtliche – einschließlich steuerverfassungsrechtliche – Fragen, die es vorab zu klären gilt. So kann eine Nahverkehrsabgabe das Verursacherprinzip nicht einhalten. Belastet würden nur die Einwohner im Verkehrsgebiet, während Personen aus anderen Verkehrsgebieten, z.B. Einpendler, die in gleicher Weise zur Belastung der Verkehrswege beitragen oder das öffentliche Nahverkehrsangebot nutzen, keine Abgabe zu entrichten hätten.

Eine Nahverkehrsabgabe darf auch nur eine Lenkungswirkung verfolgen, aber nicht der Erzielung von Einnahmen dienen, da es sich ansonsten um eine Steuer handeln würde, für die der Bund die Gesetzgebungskompetenz hat.

Eine sich an der französischen Versement Transport orientierende Bindung an die Lohnsumme erscheint zudem problematisch, da diese die Arbeit und nicht den Kapitaleinsatz verteuert. Wegen dieses problematischen Effektes wurde in Deutschland im Jahr 1980 die Lohnsummensteuer abgeschafft. Des Weiteren monieren Kritiker einen weiteren Anstieg der Lohnnebenkosten. Das politische Umfeld ist zurzeit eher schwierig und eine Einführung unwahrscheinlich.

Einführung eines Bürgertickets

Die Idee:

Mit der Einführung eines Bürgertickets würde die Nutzerfinanzierung gestärkt. Das Ticket soll allen Bürger einer Stadt, eines Landkreises, eines Verkehrsverbundes oder eines Bundeslandes freie Fahrt im jeweiligen Gebiet ermöglichen. Finanziert werden soll das über eine solidarische Umlage, die je nach Ausgestaltung des Tickets jeder Erwachsene oder jeder Haushalt bezahlen muss. Hinzu kommen spezielle Ausnahmen oder Vergünstigungen für sozial Schwächere.

Da der Bezug eines Bürgertickets für alle verpflichtend ist, soll die zu zahlende Summe für den Einzelnen sinken (Kosten verteilen sich auf mehr Köpfe). Häufig werden von den Befürwortern eines solchen Fahrscheinmodells Beträge von etwa 20 Euro pro Monat kommuniziert. Die Kosten liegen somit in den meisten Fällen weit unter den Kosten einer Monatskarte.

Heutige Nicht-Nutzer des ÖPNV sollen mit dem Bürgerticket zu einer Nutzung bewegt und der ÖPNV insgesamt sozialer und ökologischer aufgestellt werden.

Fazit / Anmerkungen:

Auch wenn die Einführung eines Bürgertickets auf den ersten Blick recht charmant erscheint, bleiben dennoch einige Fragen offen.

Die Berechnungen, die heutzutage für die Einführung eines Bürgertickets durchgeführt werden, haben ihren Fokus meistens auf den Betriebskosten und lassen die infrastrukturelle Seite häufig außen vor. Des Weiteren werden entsprechende Nachfragesteigerungen bzw. die entsprechenden Potenziale nicht oder nur kaum betrachtet. Die Einführung eines Bürgertickets auf Basis des bereits existierenden Angebots ist nicht plausibel, da der erwünschte Verlagerungseffekt und somit eine höhere Fahrgastzahl außen vor gelassen wird. Das Angebot eines Verkehrsunternehmens muss sich aus systemischen Gründen an der Spitzennachfrage, d.h. an den beiden Hauptverkehrszeiten ausrichten. Der ÖPNV muss folglich sowohl fahrzeugseitig als auch infrastrukturell die Nachfrage zu den Spitzenstunden befriedigen können.

Die Einführung eines Bürgertickets muss daher mit der Neuausrichtung des ÖPNV einhergehen. Etwaige Nachfragesteigerungen und kurz- wie auch mittelfristig wachsende Fahrgastzahlen müssen bewältigt werden können. Dies bedeutet in den allermeisten Fällen die Beschaffung weiterer Fahrzeuge und bei entsprechender Auslastung auch infrastrukturelle Maßnahmen. Die entsprechende Finanzierung von Erweiterungsinvestitionen muss vor Einführung eines Bürgertickets gesichert sein (siehe auch: „Unentgeltliche Nutzung des Nahverkehrs in Tallinn ab 2013 – ein Modell für andere Städte?“ und „Welche Vor- und Nachteile hat ein kostenloser ÖPNV? Werden Autofahrer wirklich zur ÖPNV-Nutzung animiert?„). Aus Erfahrungen der Vergangenheit und der Gegenwart ist klar, welche Herausforderung dies bedeutet. Man muss diesbezüglich nur diesen Artikel bis zu dieser Stelle gelesen haben.

Natürlich könnte der Preis des Bürgertickets entsprechende Anteile für die Finanzierung von Erhaltungs- und Erweiterungsinvestitionen der Infrastruktur sowie die Beschaffung neuer Fahrzeuge umfassen, ein Preis von 20 Euro im Monat dürfte diesbezüglich aber bei Weitem nicht ausreichen.

Aufgrund des Prinzips der „Non-Affektation“ bei einer Steuer müsste ein entsprechendes Ticket als Beitrag oder Gebühr ausgelegt werden. Nach dem Äquivalenzprinzip ist bei Gebühren und Beiträgen grundsätzlich die Gleichwertigkeit zwischen Zahlung und Gegenleistung anzustreben. Da bei Gebühren die tatsächliche Nutzung sowie das individuelle Kostendeckungsprinzip Anwendung finden muss, ergibt sich für die Einführung eines Bürgertickets meiner Meinung nach nur die Möglichkeit einer Beitragserhebung. Dieser Beitrag dürfte jedoch nur eine Lenkungswirkung verfolgen und keine Anteile zur Finanzierung der Infrastruktur beinhalten. Beiträge zur teilweisen Refinanzierung von Infrastrukturmaßnahmen dürfen nur erhoben werden, wenn der einzelnen Person, dem einzelnen Haushalt oder dem einzelnen Grundstückseigentümer ein konkreter Vorteil zuwächst. Diese Abgrenzung dürfte mit einem für alle identischen Beitragssatz kaum durchführbar sein. Es besteht zudem die Gefahr, dass es sich bei Einbeziehung von Infrastrukturanteilen um eine Steuer handelt, für deren Erhebung das Land oder die Kommune keine Kompetenz hat.

Pkw- oder City-Maut

Die Idee:

Jeder Halter oder Fahrer eines Pkw muss für das Einfahren in ein bestimmtes Gebiet eine Gebühr entrichten. Die Gebühr wird vollständig oder teilweise zur Finanzierung des ÖPNV herangezogen (Vorbild: London oder Stockholm).

Alternativ wird eine bundesweit zu entrichtende Pkw-Maut eingeführt, die entweder pauschal oder fahrleistungsabhängig entrichtet werden muss. Ein Teil der Einnahmen wird für die Finanzierung des Nahverkehrs verwendet.

Fazit / Anmerkungen:

Eine Maut hat sowohl einen Lenkungs- als auch einen Finanzierungseffekt. Durch die höheren Kosten für den MIV wird der ÖPNV attraktiver und durch die zur Verfügung stehenden Mehreinnahmen besser finanziert. Jedoch darf zu diesem Zweck mit der Einführung einer Pkw-Maut keine Abschaffung oder Reduzierung der Mineralöl- oder Kfz-Steuer einhergehen. Die Mittelverwendung für den ÖPNV muss gesetzlich festgeschrieben werden.

Die Erhebung einer City-Maut wird auf kommunaler Ebene beschlossen. Mit der Einführung sollten flankierende Maßnahmen wie der gezielte Ausbau des ÖPNV, die Stärkung des Radverkehrs und weitere Moblitätsangebote einhergehen.

Die Einführung einer City-Maut ist zudem nur für Städte mit Alleinstellungsmerkmalen und einer isolierten Lage zu empfehlen, da es ansonsten zu Ausweichreaktionen in Nachbarstädte ohne Maut kommt. Liegen mehrere Zentren in Agglomerationsräumen geografisch nah beieinander (Beispiel: NRW), kommt es zu einer Störung des Stadt-Umland-Verhältnisses und einem Standortwettbewerb zwischen den Kommunen.

Das Mautgebiet einer Stadt muss zudem ausreichend groß gefasst werden und raumordnerische Maßnahmen ergriffen werden, die eine Ansiedlung insbesondere von Einzelhandelsunternehmen und Einkaufscentern außerhalb des Mautgebietes erschweren.

Parkraumbewirtschaftung

Die Idee:

Eine umfassende Parkraumbewirtschaftung könnte im Sinne einer flächendeckenden Parkplatzsteuer für den gesamten öffentlichen und privaten Parkraum, außer bei den zu Wohnungen gehörenden Stellplätzen, einen Beitrag leisten. Eine solche Parkraumbewirtschaftung könnte die Entscheidung eines Betriebs unterstützen, sich in einem Gebiet mit guter Erschließung des öffentlichen Verkehrs anzusiedeln bzw. selbst zu helfen, die Anbindung zu verbessern und ÖPNV-Infrastrukturverbesserungen mitfinanzieren.

Fazit / Anmerkungen:

Die Lenkungswirkung steht bei dieser Maßnahme eindeutig im Vordergrund. Die direkten Einnahmen werden jedoch keinen substanziellen Beitrag zur Finanzierung des ÖPNV leisten können. Vielmehr können durch den Verlagerungseffekt zusätzliche Fahrgäste und somit Fahrgeldeinnahmen für den ÖPNV generiert werden.

Erhöhung der Mineralölsteuer

Die Idee:

Die Mineralölsteuer ist eine bundesgesetzlich geregelte Verbrauchssteuer und wird teilweise zweckgebunden eingesetzt. So regelt § 10 des GVFG, dass jeweils 90 Prozent des Mehraufkommens an Mineralölsteuer zur Finanzierung des Gemeindeverkehrs verwendet werden sollen. Eine Erhöhung der Mineralölsteuer verteuert den MIV (Lenkungswirkung) und generiert zusätzliche Finanzmittel für den öffentlichen Verkehr (Finanzierungswirkung).

Fazit / Anmerkungen:

Die Erhöhung der Mineralölsteuer wäre eine vergleichsweise einfache und mit geringen Erhebungskosten verbundene Möglichkeit, die Finanzausstattung des ÖPNV zu verbessern. Jedoch ist die Erhöhung der Mineralölsteuer politisch unbeliebt und ruft, trotz teilweiser Rückerstattung durch die Verbesserung des ÖPNV-Angebots, Widerstände in der Bevölkerung hervor.

Aufgrund des heute existierenden ordnungspolitischen Rahmens und dem Finanzbedarf für die Erhaltung und des Ausbaus der bundeseigenen Verkehrswege ist es jedoch zweifelhaft, ob eine Erhöhung der Mineralölsteuer wirklich im vollen Umfang dem ÖPNV zugutekommen würde.

Hinzu kommt, dass aufgrund kraftstoffeffizienterer Motoren und einer fortschreitenden Elektrifizierung auch des motorisierten Individualverkehrs das Mineralölsteueraufkommen in den nächsten Jahren sinken dürfte. Eine Alternative ist mit Ausnahme einer fahrleistungsabhängigen Pkw-Maut noch nicht sichtbar.

Fazit zur Finanzierung des öffentlichen Nahverkehrs in Deutschland

Die Finanzierungsgrundlage für den öffentlichen Personennahverkehr ist dringend reformbedürftig. Der Bund zieht sich sukzessive aus der Finanzierung und der Verantwortung für den ÖPNV zurück, obwohl weder Länder noch Kommunen die finanziellen Möglichkeiten haben, die anstehenden Erhaltungs- und Erweiterungsinvestitionen zu finanzieren. Des Weiteren bewegt sich der ÖPNV in einem Umfeld der Arbeits-, Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik und sollte daher keineswegs vom Bund ignoriert werden.

Es steht außer Frage, dass die heutige Finanzierungslandschaft extrem undurchsichtig, intransparent und ohne Systemverantwortlichen gestaltet ist. Hier bedarf es eindeutig einer Reorganisation der Finanzierungsabläufe.

Alternative Finanzierungsformen sollten dringend von Kommunen, Bundesländern und dem Bund in Betracht gezogen werden. Dabei ist jedoch auf eine Verfassungskonformität und eine strikte Trennung der Finanzierungskreisläufe zu achten. Entsprechende Maßnahmen sollten stets mit allen Systembeteiligten – die öffentliche Hand, Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen – entwickelt werden.

Im Durchschnitt nutzen rund 30 Millionen Fahrgäste pro Tag die Angebote im Linienverkehr. Millionen Menschen sind jeden Tag von einem effektiven, zuverlässigen und sicheren ÖPNV abhängig. Der Nahverkehr garantiert vielen Menschen einen Zugang zu Mobilität und eine Teilhabe am täglichen Leben. Diese Menschen verdienen die Aufmerksamkeit der Politik.

Der öffentliche Personennahverkehr ist nicht nur ein Kostenfaktor, sondern bringt einen erheblichen Nutzen für einzelne Personen, aber auch die gesamte Gesellschaft mit sich. Kümmert euch endlich!

Literatur / Quellen:

Deloitte (Hrsg.) 2008: Die Rolle der ÖPNV-Aufgabenträger in der Bundesrepublik Deutschland , Eine Untersuchung in Zusammenarbeit mit der Bundesarbeitsgemeinschaft der ÖPNV-Aufgabenträger in der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Deutschlands (BAG ÖPNV); Düsseldorf.

Deutscher Städtetag (Hrsg.): Arbeitspapier AG Grundfi nanzierung der kommunalen Verkehrsinfrastruktur der FK „Verkehrsplanung“ und „ÖPNV“ des DST, 7.9.2006, Köln/Berlin.

Grischkatt, Sylvie 2009: Kommunalisierung der ÖPNV-Finanzierung – Erfahrungen, Chancen und Risiken, in: Eildienst – Monatszeitschrift des Landkreistages ; Nr.11/November 2009, (Hrsg.: Hauptgeschäftsführer Dr. Martin Klein), Druckerei und Verlag Knipping GmbH, Düsseldorf, S. 468 – 471.

Heinze; Kill 2008: Abschlussbericht Finanzierung des ÖPNV in dünnbesiedelten, strukturschwachen Regionen 2008: Neue Wege zu einem attraktiven ÖPNV, FE-Vorhaben im Forschungsprogramm Stadtverkehr des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Juli 2008, Berlin.

Kirchhoff, Peter 2002: Aufgabenregulierung und Wettbewerb, Voraussetzung für eine erfolgreiche Entwicklung des ÖPNV, in: Der Nahverkehr, 5/2002, (Hrsg.: Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV)), Alba Fachverlag, München, Düsseldorf, S. 8 – 11.

Kraft, Gönke; Marx, Jürgen 2005: Finanzierung des Bestandsnetzes der Deutschen Bahn auf neuer Basis, Ansätze für eine Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung zwischen dem Bund und der Bahn, in: Der Nahverkehr, 3/2005, (Hrsg.: Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV)), Alba Fachverlag, Frankfurt am Main, S. 7 – 10.

Mietzsch, Oliver (Deutscher Städtetag): Finanzierung des ÖPNV in den Kommunen – Herausforderungen und Lösungsmöglichkeiten

Peinstrup, Matthias 2005: Die Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs, Strukturen, Legitimation und Anreizprobleme, in: Vorträge und Studien aus dem Institut für Verkehrswissenschaft an der Universität Münster, Karl-Hans Hartwig (Hrsg.): Subsidiarität, Wettbewerb und Subvention im Verkehr, Heft 42, Münster.

René Bormann, Tilman Bracher, Oliver Dümmler, Ludwig Dünbier, Martin Haag, Helmut Holzapfel, Friedemann Kunst, Oliver Mietzsch, Joan Mirbach, Holger Mossakowski, Jobst-Hinrich Ubbelohde, Jan Werner, Holger Zoubek: Neuordnung der Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs: Bündelung, Subsidiarität und Anreize für ein zukunftsfähiges Angebot; Friedrich-Ebert-Stiftung; Bonn im November 2010;

Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) (Hrsg.) 2009: Finanzierungsbedarf des ÖPNV bis 2025, Köln.

VDV (Hrsg.) 2009: Empfehlungen für die weitere Gestaltung des SPNV-Marktes, Köln/Berlin.

VDV (Hrsg.) 2010: Investitionen, die sich lohnen, Busse und Bahnen; Berlin.

VDV (Hrsg.) 2010: Investitionsbedarf für Infrastrukturen der nichtbundeseigenen Eisenbahnen, Köln.

Wissenschaftlicher Beirat des BMVBS 2008: Die Zukunft des ÖPNV – Reformbedarf bei Finanzierung und Leistungserstellung, Stellungnahme des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom Jahr 2008.

Aktualisierung – 25.07.2014

Lesbarkeit durch einige Layoutänderungen erhöht. Grafik mit der Preisübersicht Einzelfahrscheine ersetzt. Der Hamburger Einzelpreis war mit dem Kurzstreckenpreis angegeben. Im direkten Vergleich mit Normalpreisen kam es daher zu einer verzerrten Darstellung. Ich bitte für diesen Fehler um Entschuldigung.

Verfasst von:

Martin Randelhoff

Herausgeber Zukunft Mobilität. Studium der Raumplanung an der TU Dortmund, Studium der Verkehrswirtschaft an der TU Dresden. Ist interessiert an innovativen Konzepten zum Lösen der Herausforderungen von morgen insbesondere in den Bereichen urbane Mobilität, Verkehr im ländlichen Raum, Wirkung autonomer Fahrzeugsysteme und nachhaltige Verkehrskonzepte.

8 Kommentare

  1. Florian

    Hallo Martin!

    Wow, ein trotz des komplexen Themas extrem übersichtlicher und gründlich rechechierter Artikel! Herzlichen Dank dafür!

    Wäre es nicht auch sinnvoll, die Fahrpreise in Bezug zu den erbrachten Streckenkilometern zu setzen?
    Ich hatte kürzlich das Vergnügen in Kopenhagen unterwegs zu sein. Für eine solche Dichte des Busnetzes und einen engen Takt auf den Hauptstrecken zahlt man gern ein paar Euro mehr.

    Schöne Grüße
    Florian

    Antworten
    • Martin Randelhoff

      Hallo Florian,

      vielen Dank! Hat mich auch eine Menge Schweiß und Tränen gekostet (naja, fast…) ;-)

      Ich persönlich halte sehr viel von einer kilometerabhängigen Tarifierung, wie sie beispielsweise auch in den Niederlanden angewendet wird. Der entstandene Nutzen (die Ortsveränderung) wird entsprechend seiner Höhe (= Entfernung) bepreist und ist daher verursachungsgerechter. Kurzfahrer müssten somit nicht längere Fahrten anderer Fahrgäste querfinanzieren. Natürlich müsste man diese Art der Fahrgeldberechnung mit einem Best Price-System versehen, sodass auch lange Strecken attraktiv bleiben.

      Es gibt nur ein Problem: Für die Bemessung des Fahrpreises muss ich die gefahrene Strecke aufzeichnen, zumindestens muss ich Ein- und Ausstieg registrieren. Je nach Abrechnungszeitraum müsste man diese Fahrprofile theoretisch speichern und dann kommt man relativ schnell in die Datenschutzproblematik. Nicht umsonst hat beispielsweise die niederländische OV-Chipkaart und das Unternehmen hinter der Karte, Trans Link Systems (TLS), 2010 gleich zwei Big Brother Awards bekommen.

      In den Niederlanden wurde bis zu einer Untersuchung der niederländischen Datenschutzbehörden alle Reisedaten sieben Jahre lang gespeichert. Mittlerweile sind es nur noch zwei Jahre. Und Behörden haben auch schon erfolgreich die Herausgabe dieser Daten inkl. Passfotos verlangt. Zwar übergab TLS die Fotos mit Verweis auf das Datenschutzgesetz nur unter Protest und wandte sich an ein Gericht, das später die Nutzung der Bilder durch die Staatsanwaltschaft untersagte und ihre Rückgabe bzw. Löschung anordnete, aber der Fall steht dennoch im Raum.

      Kurz zusammengefasst: Ein gutes System, das man einführen sollte. Wenn da nicht die Datenproblematik wäre.

      Viele Grüße,
      Martin

      Antworten
      • Florian

        Hallo Martin!

        Danke für die schnelle Antwort.
        Stimmt eine kilometerabhängige Tarifierung ist natürlich auch eine sehr sinnvolle Sache, Datenschutz Probleme könnte man ja z.B. mittels Pre-Paid-System umgehen.
        Dann klappts natürlich nicht mit der Bestpreis-Ermittlung, aber man kann ja nicht alles haben.
        Das meinte ich mit dem ersten Kommentar allerdings gar nicht.

        Was ich meinte, ist, dass man bei einer Analyse die Fahrpreise in Relation zur gesamten Fahrleistung (Fahrplankilometer o.ä.) des Verkehrsverbundes setzen müsste. Zumindest wäre das mal interessant zu sehen. Für ein dichteres Netz mehr Geld zu verlangen finde ich legitim.

        Auf der Suche nach Beispielen sehe ich das Problem: Man findet die passenden Zahlen nicht… Für Hamburg liefert Wikipedia zumindest eine Linienlänge von 16.292 km, aber wieviel davon man mit einem 1,40€ Ticket nutzen kann, ist unklar. Abgesehen davon, dass bei der Linienlänge der Takt noch nicht berücksichtigt wurde. Das alles außer acht gelassen, kommt man auf einen Preis von 8,6 ct/1000km. Eine Aussage ergibt sich allerdings nur durch Vergleichswerte.

        Schöne Grüße
        Florian

        Antworten
        • Hannes

          So wie die Preise verglichen wurden, finde das etwas irreführend. In Berlin kann man für 2,40 € durch die ganze Stadt fahren, in Stuttgart dagegen für 2 € nur in der Innenstadt. Außerhalb kann man für 2 € nur in relativ kleinen Zonen fahren.

          Kurzum, in Berlin reicht meistens 2,40 €, in Stuttgart braucht man fast immer mehr als eine Zone. Dadurch fühlt sich der ÖPNV in Stuttgart deutlich teuerer an als der in Berlin.

        • Martin Randelhoff

          Hallo Hannes,

          ich verstehe deine Kritik. Die Aufstellung habe auch nicht ich, sondern emta gemacht. Ich möchte da aber ungerne darin herumpfuschen, da ich nicht weiß, wie die Tarifgestaltung in den anderen aufgeführten Städten genau aussieht.

          Ich nehme an, dass man bei den Einzelfahrscheinen jeweils de Fahrpreis für eine Zone betrachtet hat. In Hamburg sind die 1,40 € eigentlich das Kurzstreckenticket, allerdings gilt das in Hamburg bis zur ersten „Zahlgrenze“. Die Nahbereichskarte wiederum gilt bis zur zweiten Zahlgrenze, kostet 1,90 € und der Fahrschein für den gesamten Großbereich Hamburg 2,95€. Frage: Was nimmt man da nun zum Vergleich?

          Viele Grüße,
          Martin

        • Martin Randelhoff

          Hallo Florian,

          da hatte ich dich missverstanden. Aber so konnten wir wenigstens kurz über das Datenschutzproblem reden.

          Deine Idee für ein besseres Angebot einen höheren Preis zu verlangen ist zunächst nachvollziehbar. Das machen wir ja bei sonstigen Produkten auch. Qualität und, damit eng verbunden, Komfort kosten eindeutig Geld.

          Man muss sich dann aber die Frage stellen, ob das der Sinn der ÖPNV ist. Und hier sehe ich einige Fragezeichen.

          Ziel eines Fahrgastes ist es immer von A nach B zu kommen. Man fährt ja nicht Bus und Bahn der Freude willen (Pufferküsser und Konsorten mal ausgenommen ;-)). Die Verkehrsmittelwahl ist in einem Abwägungsverhältnis mit subjektiven Einflüssen und unbewusst getroffen worden. Hier spielen sicherlich auch Netzdichte, Bedienhäufigkeit, Preis, usw. eine wichtige Rolle. Auch wird sich aus der Qualität des Angebots eine gewisse Zahlungsbereitschaft ableiten lassen, die auch eine entsprechende Grenze hat. Die Frage ist nun, ob eine Verbesserung des Angebots teilweise durch höhere Preise abgeschöpft werden sollen oder ob es aus systemischen Gesichtspunkten nicht besser ist, mit einem besseren Angebot auch diejenigen Personen anzusprechen, die bislang den ÖPNV nicht genutzt haben und ihn nun – ohne Preiserhöhung – nutzen würden.

          Hinzu kommt, dass ein ÖPNV-Angebot in Ballungsräumen mit einem dichten Netz aufgrund der hohen Nutzerzahl witschaftlicher zu betreiben ist als auf dem Land. Pro Fahrgast werden in ländliche Räumen rein rechnerisch viel mehr Streckenkilometer zurückgelegt / angeboten, obwohl das Netz viel extensiver aufgestellt ist. Teilweise ist die Qualität auch nicht vergleichbar.

          Generell müsste man von Personen, die den ÖPNV im ländlichen Raum nutzen, sowieso einen höheren Fahrpreis als in der Stadt nehmen können. Das ergibt sich alleine schon aus der Fahrleistung, aber auch durch den Vorteil geringerer Grundstückspreise bzw. Mieten, die im Vergleich zur Stadt zu zahlen sind. Umgekehrt müsste man in der Stadt rein von der Logik niedrigere Fahrpreise ansetzen, da hier ein größerer Teil des Haushaltseinkommens für Wohnen verwendet wird.

          Allerdings greift hier auch schon die Entfernung regulierend ein. Zumindestens wenn jeder zurückzulegende Kilometer gleich bepreist wäre. (Da macht einem ja die Pendlerpauschale in Deutschland einen Strich durch die Rechnung.)

          Um mal zu einem Ende zu kommen: Der Preis sollte sich meiner Meinung nach eher nach der durchschnittlichen Auslastung des Fahrzeugs, der zurückzulegenden Strecke und eventuell noch der Geschwindigkeit / dem Komfort bemessen. Die Netzdichte ist zwar ein Wahlkriterium, aber mMn für eine Preisfestsetzung nicht wirklch geeignet.

          Viele Grüße,
          Martin

  2. Nolan Schmidt

    Kurz und schmerzlos: Das ist ein sehr guter Beitrag, der mir weitergeholfen hat.

    Danke.

    Nolan

    Antworten

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