Dünkirchen: Kostenfreie Nutzung des ÖPNV als Bestandteil einer umfassenden ÖPNV-Strategie

Der Gemeindeverbund Dünkirchen (Communauté urbaine de Dunkerque) im Norden Frankreichs umfasst 17 Gemeinden, in denen 199.771 EinwohnerInnen (2020) auf einer Fläche von 293,3 km² leben. Die Agglomeration hat eine besondere Struktur: Etwa 150.000 der EinwohnerInnen wohnen in einem 30 km langen, verstädterten Streifen entlang der Küste, der eine Breite von vier bis fünf Kilometern aufweist. Die restlichen rund 50.000 Menschen leben in verstreuten Siedlungen mit einem verstädterten, ländlichen Charakter (périurban).

Durch diese Struktur ergeben sich diverse Herausforderungen und Zwänge für das öffentliche Verkehrsangebot. Die zurückzulegenden Distanzen und die Linien sind vergleichsweise lang, haben höhere Betriebskosten und sind störungsanfälliger. Des Weiteren ist die Reisezeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln vergleichsweise hoch und der Pkw auf Strecken von 5 – 10 km häufig schneller. Aus diesem Grund sind der Pkw-Besitz (2015: 1,29 Pkw / Haushalt) wie auch die Pkw-Nutzung im französischen Vergleich überdurchschnittlich ausgeprägt, der Anteil des ÖPNV am Modal Split lag Anfang 2015 unter 5 %, während auf den Pkw 67 % entfielen (49 % FahrerIn, 18 % MitfahrerIn).

Über die Hälfte der zurückgelegten Wege waren 2015 kürzer als 3 km. Etwa 51 % dieser Wege wurden mit dem Pkw gefahren, 42 % zu Fuß gegangen. Auf den öffentlichen Verkehr entfielen nur 3 %, auf das Fahrrad 2 %. Bei Wegen über 3 km wurden neun von zehn mit dem Auto zurückgelegt.

Im Rahmen einer umfassenden Überarbeitung des öffentlichen Verkehrsangebots im Gemeindeverbund Dünkirchen, welches seit 1976 unverändert war, wurden folgende übergeordnete Ziele für den städtischen Raum verfolgt (Auszug):

• Die Zahl der EinwohnerInnen, die mit maximal 300 Meter Fußweg Zugang zu ÖPNV im 10-Minuten-Takt haben, sollte auf 120.000 verdoppelt werden. Dieses Qualitätsniveau stand bislang nur etwa 60.000 EinwohnerInnen, also einem Drittel der Bevölkerung, zur Verfügung;
• Die interkommunale Verknüpfung soll verbessert werden und ein Gleichgewicht zwischen westlichen und östlichen Stadtteilen hergestellt werden. Zudem sollen Impulse für die Stadterneuerung generiert werden;
• Die Zahl der Fahrgäste soll verdoppelt, der Anteil des öffentlichen Verkehrs am Gesamtverkehrsaufkommen auf zehn Prozent gesteigert werden;
• Beschleunigung des ÖPNV: die meisten EinwohnerInnen des Ballungsraums sollen in 20 Minuten Fahrzeit den Bahnhof Dünkirchen erreichen können.

Für die verstädterten, ländlichen Räume wurden folgende Ziele gesetzt:

• Einen effizienteren Zugang zu den Dienstleistungen im Zentrum des Ballungsraums (Verwaltungsverfahren, Gesundheit, Einkaufen usw.), indem das Angebot an die Bedürfnisse angepasst wird;
• Einfachere Fahrten von zu Hause zur Arbeit;
• Regelmäßigere und zuverlässigere Fahrpläne.

Zur allgemeinen Attraktivitätssteigerung des öffentlichen Verkehrs werden die Angebotsverbesserungen durch die Einführung eines Nulltarifs tariflich begleitet. Die Kostenfreiheit des ÖPNV ist nicht die Hauptmaßnahme, sondern eine von mehreren Einzelmaßnahmen, die kombiniert den größtmöglichen Effekt erzielen sollen. Diese lassen sich in eine Infrastruktur- und eine Angebotskomponente gliedern.

Infrastrukturverbesserungen

In der Fläche wurden insbesondere Maßnahmen zur Beschleunigung des Busverkehrs wie Busspuren und Busvorrangschaltungen an Kreuzungen eingerichtet sowie die Sicherheit, die Zugänglichkeit und der Komfort für zu Fuß Gehende gesteigert. Wichtige Einzelmaßnahme war die Entwicklung der Ost-West-Achse mit dem Umbau der Schnellstraße D601 und des Bahnhofs Dünkirchen zum multimodalen Knotenpunkt.

Die Schnellstraße D601 führte den Kfz-Verkehr entsprechend den Leitlinien der autogerechten Stadt mit einer maximal zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 90 km/h direkt an das Stadtzentrum heran. Neben ihrer einseitigen Ausrichtung auf den Pkw-Verkehr, der fehlenden Berücksichtigung des Fuß- und Radverkehrs sowie ÖPNV stellte sie auch eine enorme Barriere dar. Um die Mängel zu beseitigen, wurde die Schnellstraße zu einem urbanen Boulevard umgebaut. Im unmittelbaren Stadtgebiet wurde die nördliche Führung der D601 in eine Busspur umgewandelt und die um 50 % reduzierte Fahrstreifenanzahl des übrigen Kfz-Verkehrs von einer Einrichtungs- in eine Zweirichtungsführung zusammengelegt.

Vorher (August 2014):

Nachher (Juni 2019):

Vorher (Juni 2016):

Nachher (Mai 2019):

Vorher (August 2014):

Nachher (Juli 2018):

Durch die Verlegung des Busbahnhofs im Umfeld des Bahnhofs Dünkirchen wurden die Umsteigebeziehungen vereinfacht. Der sichere und schnelle Wechsel zwischen Zug und Bus ist nun einfacher möglich. Die Umfeldqualität wurde durch das Anlegen neuer Grünflächen, die Pflanzung neuer Bäume, die Instandsetzung von Geh- und Radwegen sowie der Fahrbahnen gefördert. Ein neues Fahrradparkhaus in ehemaligen Strukturen der alten Bushaltestelle ermöglicht das kostenfreie Abstellen und Abholen von Fahrrädern 24 Stunden am Tag, sieben Tage die Woche.

Neben den Infrastrukturinvestitionen stellen diverse Angebotsverbesserungen die zweite Säule zur Verbesserung des öffentlichen Verkehrsangebots in Dünkirchen dar.

Angebotsverbesserungen

Im September 2018 wurde das öffentliche Verkehrsangebot grundlegend verändert. Das Rückgrat des Liniennetzes sind seitdem fünf “starke Linien” (lignes fortes), welche von 7 bis 19 Uhr im 10-Minuten-Takt verkehren. Diese Hauptlinien werden durch zwölf weitere Linien ergänzt, von denen einige eine Verbindungsfunktion und andere eine Zubringerfunktion erfüllen. Die insgesamt 17 Linien mit einer Gesamtlänge von 644 km werden von 295 Busfahrer*innen mit 168 Bussen befahren, die täglich 17.800 km zurücklegen.

Kostenfreie Nutzung des ÖPNV in Dünkirchen

Die Nutzung des öffentlichen Verkehrs in der Communauté urbaine de Dunkerque (CUD) war im Rahmen eines Versuchs bereits seit September 2015 an Wochenende und Feiertagen kostenfrei möglich. Im Kommunalwahlkampf 2014 war diese Maßnahme ein Kernbestandteil des Wahlprogramms von Dünkirchens Bürgermeister und Präsident der CUD, Patrice Vergriete. Hauptziel ist die Stärkung der Kaufkraft in einem Gebiet, das stark vom Strukturwandel hin zur postindustriellen Wirtschaft betroffen ist und in dem mehr als ein Viertel der Haushalte kein Auto hat. Zudem verlor die Region seit 1999 durchschnittlich 1.100 Einwohner pro Jahr. Der Rückgang betraf insbesondere das Stadtzentrum Dünkirchens. Der kostenfreie ÖPNV soll das Image der Region verbessern und die Attraktivität als Wohnstandort steigern.

Die kostenfreie Nutzung des ÖPNV an Wochenenden und Feiertagen wirkte insbesondere auf den Freizeit- und Einkaufsverkehr. An Samstagen war eine Steigerung der Busnutzung um 29 % (~6.000 zusätzliche Fahrgäste) und an Sonntagen um 78 % (~5.000 zusätzliche Fahrgäste) zu verzeichnen.¹ Insbesondere wurden Fahrten ins Stadtzentrum in Anspruch genommen. Eine sehr große Nachfragesteigerung erfolgte bei jüngeren und älteren Menschen sowie bei Familien mit Kindern aus allen sozialen Schichten.^2,3 Vor Einführung der kostenfreien Nutzung betrugen die Kosten für Hin- und Rückfahrt in die Stadt für eine fünfköpfige Familie zehn Euro.

Bei allen Nutzergruppen wird die Einfachheit der Nutzung hervorgehoben, da Tariffragen und Fahrscheinkauf entfallen. Diese Vereinfachung scheint insbesondere bei Personen, die der Mittel- und Oberschicht angehören, eine positive Wirkung zu entfalten und Nutzungshürden abzubauen.

An einigen Wochenenden kam es zu einer sehr starken Nachfragesteigerung, die zu einer teilweisen Überlastung des Busangebots führte. Dieser wurde mit der Angebotsausweitung 2018 begegnet. Gleichzeitig zeigt sich, dass die schrittweise Einführung der kostenfreien Nutzung sinnvoll war, da das unterdimensionierte Angebot eine Nachfragesteigerung unter der Woche nicht hätte bewältigen können.

Nicht bestätigt hatten sich Befürchtungen, dass die kostenfreie Nutzung des ÖPNV steigende Vandalismusfälle nach sich ziehe. Trotz gestiegener Fahrgastzahlen gingen die Vandalismusschäden an Wochenenden sogar um 59 % zurück. Gab es im Jahr 2014 insgesamt 178 Vorfälle, waren es 2016 noch 73. Diese Zahl liegt mit Ausnahme des Jahres 2012 signifikant unter allen anderen Vorjahreswerten.⁴ Der Rückgang zeigt sich auch in den Kosten für die Beseitigung der Vandalismusschäden: 2014 wurden hierfür 44.282 Euro ausgegeben, 2016 nur noch 3.894 Euro.⁵

Auf der anderen überwogen die positiven Ergebnisse: Etwa zwei Drittel der befragten Busfahrgäste (n = 177) hätten für den jeweiligen Weg ansonsten den Pkw genutzt, 33, 3 % wären zu Fuß gegangen.⁶ Des Weiteren profitierte der lokale Handel. Bei einer Befragung von 17 Kunden in einem Geschäft gaben zwölf an, mit dem kostenfreien Bus in die Stadt gefahren zu sein. Von diesen zwölf Personen hätten acht den Weg in die Stadt nicht gemacht, wenn der Bus nicht kostenfrei gewesen wäre.⁷ Ebenfalls stieg die Aufenthaltszeit im Stadtzentrum.

Aufgrund der positiven Ergebnisse wurde entschieden, die kostenfreie Nutzung wie geplant ab September 2018 vom Wochenende auf die gesamte Woche auszudehnen.

Im Zeitraum von Januar bis Mai 2019 stiegen die Fahrgastzahlen unter der Woche um 65 % und am Wochenende um 125 %.⁸ Die Fahrgastzahl des Jahres 2019 soll 27,9 % über der des Jahres 2018 und 77 % über der des Jahres 2017 liegen.⁹

Entwicklung der Fahrgastzahlen:

Bei einer Befragung von 2.000 Busnutzern gaben 47,9 % der Befragten an, frühere Fahrten mit dem Pkw nun mit dem Bus zu unternehmen. 33,2 % der Fahrten wären nicht unternommen worden (induziert), 21,1 % wären zu Fuß gegangen und 11,4 % mit dem Fahrrad gefahren.¹⁰ Von den Personen, die vorherige Pkw-Fahrten mit dem Bus substituiert haben, haben zehn Prozent geäußert, existierende Pkw nicht ersetzen oder keinen weiteren Pkw kaufen zu wollen. Dies betrifft insbesondere Personen, die direkt im Zentrum wohnen.¹¹

Die Nachfragesteigerung hat ihren Ursprung primär in der Kostenfreiheit: Im Rahmen der Befragung gaben 84 % der Befragten an (Mehrfachnennungen waren erlaubt), den Bus öfters aufgrund der Kostenfreiheit zu nutzen. 37,6 % antworteten, dass das zuverlässigere und bessere Netz der Grund sei.¹²

Trotz der Verlagerungswirkung vom Fußverkehr in den kostenfreien ÖPNV, wird davon ausgegangen, dass der Fußverkehr seit der Einführung des kostenlosen öffentlichen Verkehrs und der Modernisierung des öffentlichen Verkehrsnetzes zugenommen habe. Dem Rückgang von 13 % durch eine Verlagerung stünde eine Steigerung vom 20 % gegenüber, da mehr Menschen nun Wege von und zu den Haltestellen zu Fuß zurücklegen, die zuvor mit dem Pkw gefahren sind. Zudem hat die Attraktivität des Gehens durch die Infrastrukturmaßnahmen generell zugenommen.¹³ Beim Radverkehr sind nur geringe Auswirkungen zu beobachten, da das Radverkehrsaufkommen sehr gering war.¹⁴

Finanzierung

Die Kosten für die Umgestaltung des öffentlichen Verkehrsangebots in Dünkirchen belaufen sich auf 65 Millionen Euro und die jährlich wiederkehrenden Aufwände für die Kostenfreiheit des ÖPNV-Angebots auf 14,5 Millionen Euro.¹⁵

Die jährlichen Betriebskosten werden über den kommunalen Haushalt finanziert. Zuvor hatte der Stadtrat beschlossen, ein als öffentlich-private Partnerschaft geplantes Arena-Projekt aufzugeben, dessen jährliche Kosten für die Gemeinde auf sieben bis acht Millionen Euro / Jahr geschätzt wurden.

In den vergangenen Jahren ist der Anteil der ÖPNV-Nutzerfinanzierung kontinuierlich zurückgegangen. Die Fahrgeldeinnahmen vor Umstellung auf die kostenfreie Nutzung beliefen sich 2017 auf nur noch 3,022 Millionen Euro. Dies entspricht einem Anteil von 8,9 % der Gesamtkosten des ÖPNV von etwa 38 – 40 Millionen Euro (die unten stehende Grafik zeigt alle kommerziellen Einnahmen und umfasst auch Werbeeinnahmen, etc.).¹⁶

Die Investitionskosten von insgesamt 65 Millionen Euro wurden mit zwölf Millionen Euro durch den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (Nord-Pas-de-Calais 2014-2020) bezuschusst, 700.000 Euro stammen aus Zuschüssen des französischen Staats für bessere Luftqualität und weitere drei Millionen Euro aus dem Programm «Projets territoriaux structurants» des Départements.¹⁷

Weiteres Finanzierungselement ist die Taux de versement transport. Diese Transportsteuer kann von französischen Kommunen oder Kommunalverbände zweckgebunden zur Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs von Arbeitgebern erhoben werden. Steuerpflichtig sind alle Arbeitgeber mit mehr als neun Beschäftigten, wobei der Versement transport bezogen auf die Lohnsumme erhoben wird. Im Gemeindeverbund Dünkirchen beträgt der Steuersatz 1,55 % und liegt im Vergleich zu ähnlichen Gemeindeverbünden vergleichsweise niedrig. Im Jahr 2016 wurden 56 % der Gesamtausgaben für den öffentlichen Verkehr aus diesen Steuereinnahmen finanziert, 35 % stammten aus dem allgemeinen Haushalt.¹⁸

Da der Steuersatz nicht für die umfangreichen Veränderungen und die Kostenfreiheit des ÖPNV erhöht wurde – die letzte Anpassung erfolgte 2011 – fallen die Mehrausgaben im Betrieb vollständig dem kommunalen Haushalt zu Last. Die Erhöhung um 0,5 Prozentpunkte im Jahr 2011, etwa 9,5 Millionen Euro / Jahr,  hatte die Entwicklung eines höherwertigen Bussystems “Bus à haut niveau service” (BHNS) zum Ziel. Diese Mittel wurden nun für die Investitionen verwendet und dienen nach Abschluss der Baumaßnahmen der Finanzierung des neuen kostenlosen Busangebots. In Kombination mit den jährlich sieben bis acht Millionen Euro, die durch das aufgegebene Arena-Projekt eingespart werden, ist ein finanzieller Spielraum vorhanden. Davon unabhängig steht den Ausgaben ein entsprechender verkehrlicher, ökologischer und sozialer Nutzen gegenüber.

Fazit

Die Angebotsverbesserungen im öffentlichen Verkehr Dünkirchens basieren auf zwei Säulen: der Ausweitung des Angebots mit Beschleunigung des Busverkehrs durch infrastrukturelle Maßnahmen sowie der Kostenfreiheit. Beide Elemente bedingen und befördern sich gegenseitig. Die Einführung eines kostenfrei nutzbaren ÖPNV im alten Netz hätte nicht die gleichen positiven Wirkungen entfalten können – womöglich wäre die Betriebsqualität aufgrund der Nachfragesteigerung bei gleichbleibender Kapazität sogar gesunken. Gleichsam profitiert die Einführung des neuen Netzes mit dem dichteren Takt von der Kostenfreiheit, da Neukunden das neue Angebot einfacher ausprobieren können. Die abschreckende Wirkung eines womöglich komplexen Tarifsystems und des Fahrscheinkaufs fallen weg.

Für eine substanzielle Verbesserung des ÖPNV in einer Stadt oder einer Region braucht es einen dichten Takt, eine hohe Zuverlässigkeit und Fahrplanstabilität, einen einfachen Zugang ohne tarifliche oder bauliche Hürden und eine Wertschätzung gegenüber dem öffentlichen Verkehrssystems als integralen Bestandteil des städtischen Lebens. Und es braucht Geduld. Auch in Dünkirchen ist nach Einführung der Kostenfreiheit im ÖPNV und der umfangreichen Verbesserungen des ÖPNV-Angebots noch keine grundlegende Trendwende im Verkehr zu beobachten. Die Pkw-Nutzung und -Besitzquoten sind weiterhin hoch, Gewohnheiten und Lebensstile häufig weiterhin auf den privat besessenen Pkw hin ausgerichtet. Man wird sehen, wie sich das Verkehrsverhalten und die Zusammensetzung des Verkehrs in Dünkirchen in den kommenden Jahren entwickeln werden.

Verweise