Die fiskalische Dimension ausbleibender Klimaschutzerfolge im Verkehrssektor und anderen Nicht-ETS-Bereichen

Der Europäische Emissionshandel (ETS, Emissions Trading System) ist seit 2005 das zentrale Klimaschutzinstrument der Europäischen Union (EU). Er begrenzt die Emission von Treibhausgasen (THG), schafft einen europäischen Markt für handelbare Emissionsrechte und versieht diese mit einem Preis. Entsprechend des ökonomischen Effizienzkalküls sollen somit Anreize zur Reduktion von THG-Emissionen und Investitionen in entsprechende Technik zur THG-Minderung gesetzt werden. Der Emissionshandel umfasst Treibhausgas-Emissionen der Energiewirtschaft und Industrie sowie Flüge, die innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) starten und landen. Verkehr, der mit Strom angetrieben wird, wird indirekt im ETS durch die Bilanzierung als Emission der Energiewirtschaft erfasst. Der Emissionshandel deckt etwa 40 Prozent der EU-Treibhausgasemissionen ab.

Neben Energie, Industrie und Luftverkehr gibt es die sogenannten “Nicht-ETS-Sektoren”. Diese umfassen die anderen knapp 60 Prozent der EU-Treibhausgasemissionen. Abgedeckt werden die Sektoren Verkehr¹ (ohne Luftverkehr), Gebäude und Landwirtschaft, die Abfallwirtschaft sowie nicht vom Europäische Emissionshandel erfasste kleine Kraftwerke² und Industriebetriebe. Die EU-Mitgliedsstaaten haben sich in der Effort Sharing Decision von 2009³ und der EU-Climate Action-Verordnung von 2018⁴ rechtsverbindliche Zielvorgaben für das Jahr 2020 bzw. 2030 gegeben. Zudem wurde ein verbindlicher Zielpfad mit jährlich einzuhaltenden Emissionsbudgets für die Treibhausgasemissionen im Nicht-ETS-Bereich vereinbart.

Mit der Lastenteilungsentscheidung (Effort-Sharing-Decision, ESD) hat die EU festgelegt, dass EU-weit in den Nicht-ETS-Sektoren bis 2020 insgesamt zehn Prozent weniger Treibhausgase im Vergleich zu 2005 ausgestoßen werden sollen. Die Klimaschutzverordnung (auch Zielverteilungsverordnung, Effort-Sharing-Regulation, ESR) von 2018 definiert für den Folgezeitraum bis 2030 Emissionsreduktionen von 30 Prozent. Je nach wirtschaftlicher Leistungskraft müssen die einzelnen EU-Mitgliedsstaaten unterschiedliche Reduktionsziele erfüllen. Deutschland soll bis 2020 in den betroffenen Sektoren eine Treibhausgasreduktion von 14 Prozent erreichen und bis 2030 in Höhe von 38 Prozent. Dies entspricht einer Reduktion der Emissionen von 478 Millionen Tonnen CO_2Äq im Jahr 2005 auf 411 Millionen Tonnen CO_2Äq im Jahr 2020 und auf 296 Millionen Tonnen CO_2Äq im Jahr 2030.

Sehr wahrscheinliche Zielverfehlung der Effort Sharing Decision 2020

Bis 2017 hat Deutschland seine Nicht-ETS-Emissionen nur um etwa 3 Prozent gegenüber 2005 verringert. Das Nicht-ETS-Ziel für die Jahre 2013 bis 2020 von 14 % wird aller Voraussicht nach nicht erreicht werden. Das Klimaschutzziel 2020 für die Sektoren Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft sowie Teile der Industrie wird voraussichtlich um 93 Millionen Tonnen CO_2Äq verfehlt werden.⁵

Deutschland schafft es im Vergleich zu den meisten anderen EU-Staaten nicht, das Klimaschutzziel 2020 zu erreichen. Im Gebäudesektor sanken die Emissionen zwar zwischen 2005 und 2016 um 15 Prozent, andere Länder wie Dänemark (-38 %) und Schweden (-55 %) schafften jedoch weitaus größere Reduktionen.⁶

Der Verkehrssektor, auf den innerhalb der Non-ETS-Sektoren der größte Anteil entfällt, weist gar steigende Treibhausgasemissionen auf. Im Gegensatz zu anderen EU-Ländern, die bspw. über steuerliche Eingriffe wie Zulassungs- und Energiesteuern und finanzielle Anreize eine Emissionsreduktion erreichen konnten, kann Deutschland keinerlei Fortschritte vorweisen. Der Projektionsbericht 2017 der Bundesregierung geht davon aus, dass die Emissionen mit den jetzt geplanten Maßnahmen⁷ im Jahr 2035 3 % über dem Niveau von 1990 liegen, mit weiteren Maßnahmen⁸ könnte eine Reduktion von ungefähr 9 % im Jahr 2035 gegenüber dem Jahr 1990 erreicht werden.⁹. Das Klimaschutzziel des Verkehrssektors aus dem Klimaschutzplan 2050¹⁰ (-40 % bis -42 % bis 2030) würde somit verfehlt, der Verkehrssektor nichts zur Einhaltung der Klimaschutzverordnung und zur Erreichung des Non-ETS-Sektorziels 2030 beitragen.

Die Deckungslücke des Jahres 2020 von voraussichtlich 93 Millionen Tonnen CO_2Äq muss von der Bundesrepublik Deutschland gedeckt werden, indem überschüssige Emissionsrechte im Nicht-ETS-Bereich von anderen EU-Mitgliedsstaaten erworben werden. Dies kann nicht-monetär bspw. über ein Entgegenkommen in einer anderen politischen Frage oder monetär über einen Kauf von Emissionsrechten erfolgen. Bei einem Preis von circa 20 Euro pro Tonne CO₂ könnte es zu einer Belastung für den Bundeshaushalt von gut zwei Milliarden Euro kommen.¹¹

Mögliche Zielverfehlung der Effort Sharing Regulation 2030

Im Jahr 2017 lagen die deutschen Nicht-ETS-Emissionen bei 465 Millionen Tonnen CO_2Äq mit wachsender Tendenz. Das im Rahmen der Klimaschutzverordnung vorgesehene Budget für das Jahr 2021 ist zwar noch nicht endgültig festgelegt, aber bereits gut abschätzbar. Es dürfte 2021 in etwa 436 Millionen Tonnen CO_2Äq betragen und pro Jahr um etwa 15,5 Millionen Tonnen CO_2Äq auf das Niveau von 296 Millionen Tonnen CO_2Äq im Jahr 2030 sinken. Aufgrund des nicht erreichten Treibhausgasreduktionsziels für das Jahr 2020 dürfte die Erreichung des 2021-Ziels und der nachfolgenden Jahre äußerst schwierig werden.

Unter Rückgriff auf drei Entwicklungsszenarien einer Studie im Auftrag von Agora Energiewende und Agora Verkehrswende¹² ergeben sich “drei verschiedene Projektionen für die Periode von 2021 bis 2030 im Vergleich zu den Emissionsbudgets [..]:

• Szenario 1 (“Historischer Trend”) schreibt den Trend der Jahre 2005 bis 2017 fort, wonach bisher Emissionsminderungen von durchschnittlich rund eine Million Tonnen CO_2Äq pro Jahr zu beobachten waren. Demnach lägen die Emissionen im Jahr 2021 bei 461 Millionen Tonnen und würden im Zeitraum 2021 bis 2030 insgesamt um etwa 10 Millionen Tonnen CO_2Äq auf 452 Millionen Tonnen sinken. Das kumulierte Defizit im Zeitraum von 202 bis 2030 beträgt in diesem Szenario 907 Millionen Tonnen CO_2Äq.
• Szenario 2 (“Optimistischer Trend”) geht davon aus, dass verschiedene Klimaschutzmaßnahmen, die in Vergangenheit ergriffen wurden, nun zu wirken beginnen und die 2017/2018 gestiegenen Preise für Öl und Gas dauerhafte Effekte haben. In diesem Szenario sinken die Emissionen von 2018 an um ein Prozent pro Jahr, anfänglich um etwa 4,5 Millionen Tonnen CO_2Äq. In diesem Szenario lägen die Emissionen im Jahr 2021 bei 447 Millionen Tonnen CO_2Äq, sie würden bis 2030 auf 408 Millionen Tonnen sinken. Das kumulierte Defizit im Zeitraum von 2021 bis 2030 beträgt in diesem Szenario 616 Millionen Tonnen CO_2Äq.”¹³
• Szenario 3 (“Veralteter Projektionsbericht der Bundesregierung”) zeigt die Projektion des “Mit-Maßnahmen-Szenarios”, die in dem Projektionsbericht der Bundesregierung gemäß Verordnung (EU) Nr. 525/2013 von Mai 2017 enthalten war. Dieser sollte die Wirkungen aller bis zum 31. Juli 2016 eingeführten klima- und energiepolitischen Maßnahmen abschätzen und prognostiziert für 2021 im Nicht-ETS-Bereich Emissionen in Höhe von 421 Millionen Tonnen CO_2Äq, die bis 2030 auf 372 Millionen Tonnen CO_2Äq fallen sollen. Der Projektionsbericht fußt jedoch auf völlig veralteten Annahmen, die nicht mehr haltbar sind. Die Prognose für 2020 wurde daher deutlich nach oben korrigiert, was zu einer Steigerung der Nicht-ETS-Emissionen im Jahr 2020 um circa 20 Millionen Tonnen CO_2Äq führt und damit das Szenario 3 in etwa auf das Niveau von Szenario 2 heben würde.¹⁴

Schafft Deutschland es nicht, das zugewiesene Emissionsbudget eines Jahres einzuhalten, wird das Defizit mit dem Faktor 1,08 multipliziert und dem Folgejahr zugeschlagen. Zudem ist der EU-Kommission innerhalb von drei Monaten ein Plan mit Abhilfemaßnahmen und Durchführungszeitplan vorzulegen. Sind diese Abhilfemaßnahmen unzureichend, stellt dies eine Nichterfüllung der Vorgaben der Climate Action-Verordnung dar und könnte die Eröffnung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Europäische Kommission gemäß Artikel 258 AEUV vor dem EuGH mit entsprechenden Strafzahlungen nach sich ziehen.

Darüber hinaus besteht die Option, das Defizit mittels fünf möglicher Flexibilitätsoptionen zu reduzieren, von denen die Bundesrepublik Deutschland jedoch nur zwei nutzen kann.

Für Deutschland ist insbesondere die Übertragung von Emissionszuweisungen zwischen Ländern von Bedeutung und Relevanz. Die weitere Möglichkeit einer Netto-Emissionsminderungen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF / Land-use, land-use change and forestry) ist für Deutschland auf 2,4 MtCO_2Äq pro Jahr für alle Sektoren beschränkt. Das entspricht für den Verkehrssektor etwa 0,8 MtCO_2Äq, wenn die maximale Minderungshöhe auf die einzelnen Sektoren entsprechend ihres heutigen Anteil an Emissionen verteilt würde. Die Wirkung dieser Flexibilitätsoption ist somit äußerst gering.

Sollte es Deutschland nicht schaffen, die Treibhausgasemissionen des Nicht-ETS-Sektors schnell und signifikant zu senken, ist davon auszugehen, dass über den gesamten Zeitraum 2021 – 2030 das jährliche Emissionsbudget gemäß Climate-Action-Verordnung überschritten werden dürfte. Bis 2030 könnte ein kumuliertes Defizit an Emissionsrechten in Höhe von 616 Millionen Tonnen CO_2Äq entstehen.¹⁵ Dieses Defizit ist durch den Kauf von Nicht-ETS-Emissionsrechten aus anderen Ländern zu decken.

Ein EU-Mitgliedstaat kann für die Jahre 2021 bis 2025 bis zu 5 % und für die Jahre 2026 bis 2030 bis zu 10 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für ein bestimmtes Jahr an einen anderen Mitgliedstaat übertragen.¹⁶ Ebenfalls kann der überschüssige Teil der jährlichen Emissionszuweisung an andere Mitgliedstaaten übertragen werden.¹⁷ Die erzielten Einnahmen sind für die Bekämpfung des Klimawandels zu verwenden. Die Übertragung soll durch bilaterale Verträge erfolgen.

Es ist jedoch unklar, ob und in welcher Größenordnung Nicht-ETS-Emissionsrechte von den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten an Deutschland übertragen werden können. Ebenso unklar ist, wie teuer der Zukauf der knappen Emissionsrechte werden dürfte. Die Übertragung kann auch Ergebnis eines Projekts oder Programms zur Minderung von Treibhausgasemissionen sein, das im verkaufenden Mitgliedstaat durchgeführt und vom Empfängermitgliedstaat vergütet wird.¹⁸ Die THG-Vermeidungskosten im Nicht-ETS-Sektor sind jedoch vergleichsweise hoch, es ist daher von Kosten zwischen 50 Euro pro Tonne und 100 Euro pro Tonne CO_2Äq auszugehen.

Je nach Minderung der Nicht-ETS-Sektoren in Deutschland und den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten und dem sich europaweit ausbildenden Preis für Nicht-ETS-Emissionsrechte könnten sich die Kosten für den Bundeshaushalt für den Zeitraum 2021 – 2030 auf 31 bis 62 Milliarden Euro belaufen. Die jährliche Belastung des Bundeshaushalts könnte von 0,6 – 1,2 Milliarden Euro im Jahr 2021 auf 5,6 – 11,2 Milliarden Euro im Jahr 2030 steigen. Dabei ist zu beachten, dass der unterstellte Trend einer Minderung der Nicht-ETS-Emissionen von 1 % pro Jahr nicht den aktuellen Emissionstrends im Nicht-ETS-Bereich entspricht; stattdessen weist der Trend – vor allem bedingt durch den Verkehr – leicht steigende Emissionsniveaus auf.

Eine Kurzanalyse des NewClimate Institute im Auftrag von Greenpeace aus dem Jahr 2019 beziffert das Risiko für den Bundeshaushalt aufgrund eines Verfehlens des deutschen Treibhausgasemissionsziels im Verkehrssektor zwischen 2021 und 2030 bei möglichen Kosten von 20 und 100 € /t CO_2Äq auf drei bis 36 Milliarden Euro. Werden keine zusätzlichen, wirksamen Klimaschutzmaßnahmen im Verkehrssektor, abseits der im Projektionsbericht der Bundesregierung (MMS) aufgeführten, ergriffen, fallen für einen Zukauf von Emissionsrechten Kosten in Höhe von 7 bis knapp 36 Milliarden Euro an. Erreichen zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen im Verkehrsbereich mit – 20 % nur etwa die Hälfte der notwendigen Emissionsreduktion, fallen für einen Zukauf von Emissionsrechten Kosten in Höhe von etwa 5 bis 26 Milliarden Euro an. Erreichen zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen im Verkehrsbereich mit – 30 % nur etwa drei Viertel der nötigen Reduktion, fallen für einen Zukauf von Emissionsrechten Kosten in Höhe von etwa 3 bis 16 Milliarden Euro an. Bei Erfüllung des deutschen Sektorziel von -42 % in 2030 würde der Verkehrssektor keine Kosten für den Bundeshaushalt verursachen.¹⁹

Eine Überschreitung der Jahresemissionsmenge in einem Sektor (z.B. Verkehr) kann durch die Unterschreitung der Jahresemissionsmengen anderer Sektoren ausgeglichen werden. Die Bundesrepublik Deutschland ist für die Einhaltung der Europäischen Klimaschutzverordnung insgesamt verantwortlich. Differenzmengen zwischen den Jahresemissionsmengen der Non-ETS-Sektoren und den tatsächlichen Emissionen können untereinander ausgeglichen werden. So könnten bspw. große Fortschritte im Gebäudesektor auf den Verkehrssektor übertragen werden. Diese müssen jedoch zunächst erzielt werden.

Ein Ankauf von Emissionsrechten wird erst notwendig, wenn das jährliche Emissionsbudget für die Bundesrepublik Deutschland insgesamt nicht mehr ausreicht und überschritten wird. Die Jahresemissionsmengen des Sektors Energie und der Teile des Sektors Industrie, die nicht der Europäischen Klimaschutzverordnung unterliegen, können nicht zum Ausgleich von Emissionsmengenüberschreitungen anderer Sektoren verwendet werden.

Zukauf von Non-ETS-Emissionsrechten keine wirkliche Lösung

Überschreitet die Bundesrepublik Deutschland die ihr zugewiesene Jahresemissionsmenge im Nicht-ETS-Bereich sind überschüssige Nicht-ETS-Emissionsrechte von anderen EU-Mitgliedsstaaten zu erwerben. Je nach Preis drohen vor dem Hintergrund der aktuellen und zu erwartenden Zielverfehlungen im Klimaschutz Risiken für den Bundeshaushalt in Milliardenhöhe.

Mit dem Zukauf von Emissionszuweisungen nach der Europäischen Klimaschutzverordnung können unterlassene Anstrengungen jedoch nicht egalisiert werden, da die zugekauften Emissionsrechte jeweils nur für ein Kalenderjahr gültig sind. Verfehlungen müssen somit im kommenden Jahr erneut durch den Zukauf von Emissionszuweisungen ausgeglichen werden. Dies gilt so lange bis das Emissionsbudget eingehalten wird. Insbesondere der Verkehrssektor mit den zu erwartenden geringen Emissionsreduzierungen stellt somit ein enormes finanzielles Risiko für den Bundeshaushalt und den Steuerzahler dar. Es bedarf großen Anstrengungen und einer weit stärkeren klimapolitischen Ausrichtung der Verkehrspolitik, um die Klimaschutzziele erfüllen zu können. Dies gilt auch für die finanzielle Prioritätensetzung.

Investitionen mit Treibhausgasminderungseffekten wirken langfristig und ermöglichen die Einhaltung der Jahresemissionsmenge über die Zeit. Der Verkehrssektor hat es in den vergangenen Jahren nicht geschafft, seine Treibhausgasemissionen zu senken. Das Reduktionspotenzial der anderen Sektoren ist aufgrund der bereits erfolgten Minderung geringer und kann nur mit höherem Aufwand gehoben werden. Somit sind der Verkehrsbereich als solcher und die deutsche Verkehrspolitik in der Pflicht, nachhaltig die Treibhausgasemissionen zu senken.

Statt überschüssige Emissionsrechte eines anderen EU-Mitgliedsstaates zu kaufen oder Strafzahlungen im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens zu leisten, könnte dieselbe Summe auch im Rahmen eines umfassenden Infrastruktur- und Modernisierungsprogramms in den nationalen Klimaschutz investiert werden. Dies würde die heimische Wirtschaft und Wohlfahrt stärken und gleichzeitig die Treibhausgasemissionen Deutschlands nachhaltig senken. Die Chance besteht, die Politik muss sie nur ergreifen.

Verweise