Dies ist ein Gastartikel von Marius Möller. Wenn auch Sie Interesse haben, hier einen Gastartikel zu veröffentlichen, dann schreiben Sie mir bitte.
Mit der Bekanntgabe im Bundesgesetzblatt ist am 28.04.2020 die fünfte Novelle der in 2013 neu gefassten Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) in Kraft getreten (Link zum BGBl). Neben weitreichenden Maßnahmen und Regelungen zur Stärkung des Radverkehrs sowie einer Überarbeitung und Erhöhung der Bußgelder für Verstöße im ruhenden und fließenden Verkehr beinhaltet die Novelle auch wesentliche Neuerungen, was die Förderung von Carsharing im öffentlichen Raum betrifft.
Von Carsharing kann gesprochen werden, wenn eine unbestimmte Anzahl von Fahrerinnen und Fahrern ein Kraftfahrzeug auf der Grundlage einer Rahmenvereinbarung und einem bestimmten Zeit- oder Kilometertarif reservieren und nutzen kann. Die Fahrzeuge werden meist von einem kommerziellen Carsharinganbieter oder einem zu diesem Zweck gegründeten Verein gegen Entgelt zur Nutzung angeboten.
Unterschieden wird zwischen stationsbasiertem und stationsunabhängigen („freefloating“) Carsharing: Beim stationsbasierten Carsharing werden die Fahrzeuge an festen Stellplätzen (Carsharingstationen) bereitgestellt und müssen von Nutzern dort abgeholt und zurückgegeben werden. Beim stationsunabhängigen Carsharing hingegen werden die Fahrzeuge durch den Carsharinganbieter innerhalb eines von ihm definierten Geschäftsgebiets auf einem beliebigen Parkplatz im öffentlichen Straßenraum abgestellt und können innerhalb dieses Geschäftsgebiets von den Nutzerinnen und Nutzer uneingeschränkt abgeholt oder abgegeben werden.
Lückenschluss durch StVO-Novelle
Mit der nunmehr bekannt gegebenen Änderung der StVO zur Förderung von Carsharing baut die Bundesregierung auf dem im Juli 2017 verkündeten Carsharinggesetz (CsgG) auf und schafft somit die schon seit Jahren geforderten und notwendigen Rechtsgrundlagen zur Umsetzung einer flächendeckenden Parkbevorrechtigung für Carsharingfahrzeuge nach dem Carsharinggesetz. In erster Linie profitieren davon Carsharinganbieter mit einem stationsbasierten Angebot.
Denn nach § 45 Abs. 1h StVO können die Straßenverkehrsbehörden nun bestimmte Parkflächen ausschließlich für Carsharingfahrzeuge ausweisen und diese auch für bestimmte Carsharingunternehmen reservieren. Ermöglicht wird dies durch ein neues Sinnbild „Carsharing“ (§ 39 Abs. 11 StVO). Dieses Sinnbild kann als Zusatzzeichen sowohl mit dem Richtzeichen „Parken“, als auch mit einem eingeschränkten Haltverbot in der Variante „Carsharing frei“ angeordnet werden.
Zudem wird eine einheitliche Kennzeichnung von Carsharingfahrzeugen durch eine Plakette, ähnlich der Feinstaubplakette, eingeführt, die deutlich sichtbar auf der Innenseite der Windschutzscheibe anzubringen ist. Auf dieser muss der Name des jeweiligen Carsharingunternehmens angegeben sein, damit die eigens für dieses Unternehmen reservierten Parkplätze genutzt werden dürfen.
Die unberechtigte Nutzung solcher Parkplätze ohne den entsprechenden Carsharingausweis kann hingegen mit einem Bußgeld in Höhe von 55 € geahndet werden (lfd. Nummer 55b der Anlage zu § 1 Abs. 1 der Bußgeldkatalog-Verordnung).
Darüber hinaus dient diese Kennzeichnung dazu, um von der Zahlung von Parkgebühren befreit zu werden, soweit eine solche Regelung durch Zusatzzeichen angeordnet ist (§ 13 Abs. 5 StVO). Für die Zuteilung eines Carsharingausweises (Plakette) ist die Zahlung einer einmaligen Verwaltungsgebühr in Höhe von 11 € vorgesehen.
Stationsbasiertes Carsharing – Gemeingebrauch oder Sondernutzung?
Die Bemühungen, Carsharing im öffentlichen Raum mehr zu fördern, wurden seit 2013 durch die Große Koalition forciert vorangetrieben. Sowohl die „Förderung zukunftsweisender Projekte an der Schnittstelle ÖPNV/Carsharing/Fahrrad“, als auch die Einführung einer Rechtsgrundlage für die Einrichtung von speziellen Parkplätzen für Carsharing- und Elektrofahrzeuge waren seinerzeit als Ziele im Koalitionsvertrag verankert. Die bis zur Verabschiedung des CsgG getätigten Vorstöße, eine dahingehende Novelle der StVO herbeizuführen, scheiterten jedoch regelmäßig an der Privilegienfeindlichkeit der StVO.
Das Straßenverkehrsrecht kennt als besonderes Ordnungsrecht bzw. Gefahrenabwehrrecht lediglich den Maßstab der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, sodass im Rahmen des Gemeingebrauchs grundsätzlich alle Verkehrsteilnehmer, Verkehrs- oder Fahrzeugarten gleichrangig zu behandeln sind. Die bisher eingeräumten Sonderregelungen z. B. für Taxen, Bewohner städtischer Quartiere oder Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung tragen diesem Umstand Rechnung und fußen teilweise auf speziellen Ermächtigungsgrundlagen im Straßenverkehrsgesetz (StVG). Aus diesem Grund hat sich der Gesetzgeber dazu entschlossen, mit dem CsgG eigenständiges Gesetz mit besonderen Fördertatbeständen zu schaffen.
Nach § 3 Abs. 2 CsgG sind Bevorrechtigungen für das Parken auf öffentlichen Straßen oder Wegen durch die Einrichtung von separaten Parkplätzen für Carsharingfahrzeuge und der Ermäßigung bzw. Befreiung von Parkgebühren auf öffentlichen Wegen und Straßen möglich. In Rechtsverordnungen nach § 6 Abs. 1 StVG kann die Förderung von Carsharing näher bestimmt werden. Die Bevorrechtigungen dürfen nur solchen Fahrzeugen gewährt werden, die mit einer deutlich sichtbaren Kennzeichnung als Carsharingfahrzeuge versehen sind (§ 4 Abs. 1 CsgG). Dies wird nun durch die im Rahmen der StVO-Novelle neu eingeführte Plakette sichergestellt.
Zudem wurde in § 5 Abs. 1 CsgG die nach dem Landesrecht zuständige Behörde ermächtigt, zum Zwecke der Nutzung als Stellflächen für stationsbasierte Carsharingfahrzeuge dazu geeignete Flächen einer Ortsdurchfahrt im Zuge einer Bundesstraße zu bestimmen. Diese Flächen sind im Wege eines diskriminierungsfreien und transparenten Auswahlverfahrens einem Carsharinganbieter für längstens acht Jahre im Rahmen einer Sondernutzungserlaubnis zur Verfügung zu stellen (§ 5 Abs. 2 S. 1 CsgG).
Der Bundesgesetzgeber hat sich somit für eine straßenrechtliche Ermächtigungsgrundlage zur Einrichtung von Stellplätzen für stationsbasiertes Carsharing entschieden. Bei stationsbasiertem Carsharing handelt es sich demzufolge ebenso um eine straßenrechtliche Sondernutzung wie z. B. bei einem Infostand in der Fußgängerzone oder einer gastronomische Außenbestuhlung auf dem Gehweg. Ob es sich bei der Benutzung bzw. Einrichtung eines bestimmten Stellplatzes für stationsbasiertes Carsharing tatsächlich um eine straßenrechtliche Sondernutzung (§ 8 Bundesfernstraßengesetz) handelt, oder nicht doch eher eine Nutzung im Rahmen des Gemeingebrauchs vorliegt, war bis zum Entwurf des CsgG nicht unumstritten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat zumindest das Aufstellen von Mietfahrzeugen im öffentlichen Straßenraum durch einen gewerblichen Vermieter als zulässiges Parken im Sinne von § 12 Abs. 2 StVO und somit als gemeingebräuchlichen Verkehrsvorgang angesehen, soweit es sich um zum Verkehr zugelassene und betriebsbereite Fahrzeuge handelt, die alsbald dem fließenden Straßenverkehr wieder zugeführt werden (BVerwG, Urt. v. 03.06.1983, Az.: BVerwG 7 C 73/79).
Vor dem Hintergrund, dass durch stationsbasiertes Carsharing gerade nicht der gemeingebräuchliche Vorgang des Parkens (§ 12 Abs. 2 StVO) näher ausgestaltet wird, sondern die faktische Verlagerung einer Gewerbefläche in den öffentlichen Verkehrsraum stattfindet, ist die Annahme einer straßenrechtlichen Sondernutzung allerdings überzeugend.
Das Carsharinggesetz als Blaupause
Trotz der vom Carsharinggesetz ausgehenden Signalwirkung für die Behörden und Verwaltungen, waren die Auswirkungen in der Praxis eher marginal. Das lag einerseits daran, dass das Straßen- und Wegerecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 des Grundgesetzes der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegt. Insoweit hat der Bund lediglich eine auf die Bundesfernstraßen beschränkte Gesetzgebungskompetenz. Die Einrichtung von Carsharingsstellplätzen ist nach dem CsgG daher nur innerhalb der, oft für Carsharingunternehmen uninteressanten, Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen möglich.
Andererseits fehlte es an den notwendigen Rechtsverordnungen und Ausführungsbestimmungen, was die Kennzeichnung der Fahrzeuge (§ 4 Abs. 1 CsgG) und Beschilderung der Stellplätze durch ordnungsgemäß bekannt gegebene Verkehrszeichen betrifft. Denn bis zur Vorlage des Entwurfs zur StVO-Novelle war weitgehend unklar, in welcher Form Carsharingfahrzeuge zu kennzeichnen sind, damit die Parkbevorrechtigung in Anspruch genommen werden darf. Zudem bestand für Straßenverkehrsbehörden, abgesehen von der Verwendung eines vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) veröffentlichten, unverbindlichen Entwurfs des Sinnbildes „Carsharing“, keine Möglichkeit, eine StVO-konforme Beschilderung von Stellplätzen anzuordnen.
Dies führte zu einer gewissen Zurückhaltung bei den zuständigen Behörden und Verwaltungen, Sondernutzungserlaubnisse für Carsharingstellplätze zu erteilen und entsprechende Stellplätze auszuweisen. Um diesen bei der Umsetzung eine Hilfestellung zu liefern, hat daraufhin der Bundesverband Carsharing e. V. (bcs) als Dachverband der deutschen Carsharinganbieter unter der Mitwirkung mehrerer Rechtsanwaltskanzleien und Verbändevertreter einen Leitfaden zur Umsetzung der im Carsharinggesetz vorgesehen Carsharing-Förderung entwickelt.
Einige Bundesländer haben, allerdings mit zeitlichem Verzug, zumindest hinsichtlich der auf Bundesfernstraßen beschränkten Regelungen für die in Ihrer Gesetzgebungskompetenz liegenden Straßen nachgebessert: Die Straßen- und Wegegesetze der Bundesländer Bayern, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Thüringen wurden um einen weiteren Paragraphen (meist § 18a des jeweiligen Straßengesetzes) ergänzt, um in Anlehnung an § 5 CsgG auch die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für stationsbasiertes Carsharing an Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen zu ermöglichen. Insoweit konnte das CsgG als Blaupause für landesrechtliche Regelungen dienen.
Bund, Länder und Kommunen stehen weiterhin in der Pflicht
Obwohl durch die StVO-Novelle die vordringlichsten Hindernisse zur Umsetzung der Bevorrechtigung von Carsharing im öffentlichen Raum beseitigt wurden, bleiben die normativen Grundlagen weiterhin ausbaufähig: So fordert der Bundesrat zu Recht die Schaffung weiterer Rechtsgrundgrundlagen, wie beispielsweise eine Rechtsverordnung zur Festlegung der Prüfungsmaßstäbe, wann es sich um ein bevorrechtigtes Fahrzeug eines Carsharinganbieters handelt (Link zum Beschluss des Bundesrates). Weiterhin muss auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) an die Änderungen im Rahmen der StVO-Novelle angepasst werden.
Vorläufig hat der Bund jedoch mit der nun bekannt gegebenen Änderung der StVO den Ball zurück an die Länder und Kommunen gespielt, die über die für die Umsetzung verantwortlichen Behörden und Verwaltungen Erfahrungen mit den neuen Regelungen sammeln müssen.
Ob sich eine flächendeckende Bevorrechtigung von Carsharing im öffentlichen Verkehrsraum behaupten kann und durchsetzen wird, muss sich in der Praxis zeigen. Zumindest wurden mit den nun in Kraft getretenen Regelungen die rechtlichen Grundlagen für die Förderung von Carsharing im öffentlichen Verkehrsraum weiter ausgebaut.
